“Existe espacio para intervenir y aprovechar mejor la inversión extranjera directa para el desarrollo”

En la era de la globalización, Argentina ha sido uno de los principales receptores de Inversión Extranjera Directa (IED) entre los países en desarrollo. Entre 1992 y 2007 contabilizó ingresos por 100.000 millones de dólares, lo que representa el sexto lugar en el mundo en desarrollo.
Sin embargo, alrededor de esa oleada existe una discusión no saldada sobre los pro y contras de la situación. Las visiones negativas en general apuntan a que se requiere más calidad que cantidad, a diferencia del paradigma que primó en los años ’90, con eje en la maximización de los flujos, Pero poco se ha precisado sobre cuáles son las características que definen la calidad de la IED y no se profundiza sobre las formas de intervención posibles.
A partir de esa inquietud, la economista Ariana Sacroisky, investigadora del Centro de Economía y Finanzas para el Desarrollo de la Argentina (CEFIDAR) elaboró un trabajo titulado “Las estrategias de focalización de la inversión extranjera directa”, entendiendo que el targeting o focalización es una orientación novedosa de las Agencias de Desarrollo e Inversiones en el mundo, pero poco aplicado en nuestro país.
El objetivo puntual, según la autora, fue extraer lecciones para la Argentina a partir del estudio de experiencias puntuales, como la de Singapur, (ejemplo de caso extremo muy apuntado a la IED), la de Malasia (con foco en actividades específicas como la electrónica), y la de República Checa (caracterizada por el impulso a industrias, como la automotriz, con relativo desarrollo en Argentina).

SINGAPUR	MALASIA	REPÚBLICA CHECA
IED como eje de la estrategia de desarrollo	IED para el logro de fines específicos	IED  para la reestructuración industrial
Política industrial  coherente y continua	Diversificación	Sectores con cierto desarrollo en Argentina
Sectores high-tech	Sectores tradicionales	Abundantes recursos de la UE
Polígonos industriales	Incentivos + Restricciones
Participaciones accionarias en firmas para el impulso de clusters escogidos

 

El estudio, documento de trabajo N° 24 del CEFIDAR, fue presentado el miércoles 1° de julio en la sede porteña del Banco de la Provincia de Buenos Aires, por la autora y los comentaristas Alberto Müller, director académico Plan Fénix (FCE-UBA) y Fernando Porta, presidente de la Asociación Civil Grupo REDES.

Sacroisky sintetizó los resultados de su investigación dando cuenta que “las nociones de beneficios automáticos por la maximización de los flujos de IED han sido superados, a partir de experiencias nacionales con escasos impactos, e incluso negativos y se ha incorporado el concepto de las capacidades de absorción de los actores locales, como proveedores, competidores y clientes, entendiendo como tal que las empresas trasnacionales (ETs) “construyen capacidades sobre aquellas existentes”.

A partir de esa constatación y en función de la discusión sobre los efectos, Sacroiky señaló que “las estrategias de targeting deben hacer base en el nivel de desarrollo y complejidad de las economías: nivel nacional y regional”, pero advirtió que “las capacidades de absorción no son estáticas, ni genéricas (diferencias regionales) y como la ponderación otorgada a las ventajas de localización es dispar a nivel de la firma, existe espacio para la intervención mediante políticas focalizadas, que suponen una estrategia de desarrollo e instan a la coordinación con diferentes áreas de gobierno”.

En ese sentido, la autora indicó que “el targeting, como enfoque o método, contempla tanto políticas focalizadas de incentivos para la generación de inversiones como
políticas focalizadas de post-inversión entre las ETs instaladas en el país (con los gerentes locales de las filiales como interlocutores clave –ellos quieren que se desarrolle la filial-, además de IED intensiva en I+D como parte de un proceso evolutivo) y políticas focalizadas para fortalecer los encadenamientos con las empresas nacionales (ENs).

Como segunda parte de su trabajo, Sacroisky comparó la “creciente importancia de las políticas de focalización en las Agencias de Desarrollo de Inversión (ADI), por sectores, funciones, tipos de proyecto o empresa, etcétera”, a diferencia de la agencia argentina ProsperAr, que inició sus actividades en 2007 y por ahora “no cuenta con una estrategia de focalización y su objetivo es atraer inversiones en general”.

Entre las lecciones generales de los casos estudiados, Sacroisky expuso que “las agencias no fueron sólo de inversiones, sino de desarrollo, con estrategias únicas de acuerdo a sus propias características y estrategias de desarrollo, incluyendo objetivos claros y estrategias coherentes (políticas de Estado)”.

Las experiencias de Singapur, Malasia y la República Checa también sugieren que “los ejes de las estrategias se fueron modificando con las capacidades acumuladas y las condiciones internas y externas, hubo un abordaje de focalización en políticas para la generación de inversión, actividades de post-inversión y de vínculos con ENs, las actividades escogidas implicaron un escalamiento, la focalización también se realizó en actividades tradicionales, se contempló el aliento a la creación de capacidades domésticas, se hicieron enfoques de encadenamientos productivos (a partir de sectores manufactureros) y evaluaciones de desempeño”.

Otras conclusiones de Sacroisky fueron que “las acciones de desarrollo institucional son más sofisticadas que las políticas generales e instan a la articulación con otras instancias de gobierno, se deben considerar las disparidades regionales” y que “aun sin una estrategia de desarrollo, Argentina podría avanzar en actividades de focalización más acotadas”.

Como ejemplo, la autora indicó que “una forma ‘simple’ de avanzar en una intervención focalizada es la profundización de los vínculos entre las ETs y las firmas locales (aguas arriba y debajo de la cadena de valor. Estas actividades, con poca tradición en el país, han sido alentadas exitosamente por las agencias analizadas como forma de incrementar el impacto local del desempeño de las ETs”.

Política industrial e inversiones

A su turno, Müller advirtió que en el trabajo “se entrecruzan las IED y las agencias, aunque son dos temas distintos porque las agencias tienen fines más amplios”. De todos modos, el director académico del Plan Fénix observó que siendo las agencias “instrumentos flexibles como interlocutores del Estado, se percibe una tensión entre flexibilidad y focalización”.

Respecto de las experiencias analizadas, destacó que “los malayos demostraron ser muy pragmáticos en este tema y nos les fue tan mal. Sería interesante ver por qué no les fue mal”. Respecto de la República Checa, puso en consideración que “allí se instaló una planta para producir 300.000 autos en un año, es decir la mitad de la producción anual de Argentina en una sola fábrica”.

En relación a la IED en nuestro país, se preguntó “qué función tiene la misma en cuanto a la incorporación de tecnología y el acceso a mercados y qué nivel de incentivos le hace falta”.

Con todo, luego de disparar inquietudes tales como si las agencias y los bancos de desarrollo son complementarios o excluyentes y cómo evitar la corrupción en la asignación de recursos, concluyó que “la planificación sigue siendo importante más allá de las flexibilidades. Pensar en el largo plazo es un ejercicio no desarrollado aún en Argentina. Vale la pena y está pendiente”.

Por su parte, Porta consideró asimismo que trabajos como el de Sacroisky propone “un tipo de discusión que está haciendo falta, porque no sólo se deben ajustar cuestiones entre la atractividad y la regulación, o lo que define una cadena global de valor. Sabemos relativamente poco incluso de cuestiones más técnicas, porque no hay evidencia empírica sobre los efectos de la IED sobre el crecimiento, o diferencias de productividad a favor de las ETs, ni siquiera hay relación clara tampoco con la innovación”.

Reconoció que “hay múltiples informes, especialmente en Estados Unidos, que relacionan la competividad con los flujos de inversión extranjera, lo cual sugiere que la cantidad importa, a pesar de que se habla de calidad. Esto no invalida que es absolutamente necesario definir una estrategia política sobre estos temas”, ante las estrategias cortoplacistas que han imperado en la Argentina, determinadas por coyunturas y necesidades macro de tipo fiscales”.

En el mismo sentido que la autora del trabajo, Porta consideró que “la agencia ProsperAr, como intento de institucionalizar las estrategias públicas de inversión, es básicamente un ejemplo de la fase inmadura por la que transitamos en este tema”.

El comentarista concluyó que “el modo en que hemos hecho política industrial no ayuda: hay que barajar y dar de nuevo, no como política eventual sino estable, y que tiene mucho más de selectividad que de generalización y mucho más según las funciones que según los sectores”. ¿Cómo? “Con encadenamientos y escalamientos, por ejemplo”. ¿Para qué? “Para maximizar el empleo y mejorar la calificación, entre otros fines”.

En todo caso, según Porta, “hay que monitorear por dónde vendrá la redefinición de las cadenas de valor, tras la superación de la crisis. Seguramente habrá oportunidad para replantear muchas de estas cosas”.