Insuficiencias que inciden en la calidad de su trayectoria
El debate sobre si el Mercosur debe seguir centrado en la construcción de una unión aduanera o si sería necesario privilegiar el instrumento de una zona de libre comercio, tal como se ha hecho en el caso de la Alianza del Pacífico, fue abordado en una mesa redonda de especialistas, el 4 de diciembre ppdo en Río de Janeiro, organizada por CINDES y CEBRI. Félix Peña fue invitado por Argentina.
En la siguiente nota Félix Peña hace referencia a su presentación en esta reunión, en carácter de representante argentino.
“No hay demasiadas dudas sobre que el proceso de construcción del Mercosur confronta hoy serias insuficiencias. No parecerían estar referidas necesariamente a la conveniencia de la idea de encarar una asociación que permita el trabajo conjunto entre sus países miembros. Más que una crisis existencial lo que se observa, entonces, son serias dificultades relacionadas con la metodología que se está empleando para avanzar en su construcción. Y ello se vincula con la necesidad de que los pasos que se den en el futuro sean efectivamente creíbles y eficaces. Es éste hoy un desafío notorio para el Mercosur.
Que sean pasos creíbles en el sentido de que, tanto las ciudadanías como terceros países y, en especial, quienes tienen que concretar decisiones de inversión productiva en función de los mercados ampliados por el proceso de integración -generando así empleos y desarrollo económico-, puedan tomar en serio lo que los respectivos gobiernos acuerden y luego pongan en práctica.
Y que sean pasos eficaces en el sentido de que el hecho que lo acordado penetre en la realidad, contribuya a lograr los objetivos que se persiguen con las decisiones que se adopten. La percepción que la ciudadanía de un país tenga -aunque eventualmente ella sea errónea- sobre la eficacia de un proceso de integración, puede conducir a situaciones tales como las que se observan en la actualidad, en la Unión Europea, con el denominado Brexit. Esto es, a demandar que el respectivo país se retire del acuerdo de integración.
Al comienzo del año 2019 y tras la inauguración del período gubernamental del nuevo Presidente del Brasil, Jair Bolsonaro, es oportuno destacar tres cuestiones relevantes para modernizar el Mercosur, y para restablecer un grado aceptable de su credibilidad y de su eficacia.
La primera cuestión se refiere a las metodologías de apertura de los respectivos mercados con su incidencia en las negociaciones comerciales internacionales. La segunda se refiere a la metodología institucional que se aplica para la adopción de decisiones conjuntas, que también inciden en el desarrollo de la agenda de negociaciones comerciales con otros países. Y la tercera se refiere la metodología que se emplea para asegurar que el proceso de integración esté basado y, por ende, orientado en reglas de juego comunes.
Por cierto que hay otras cuestiones relevantes a abordar. Pero las tres mencionadas son las que, tras casi treinta años de desarrollo del Mercosur, parecería conveniente tener presente, especialmente en las conversaciones al más alto nivel político.
La primera cuestión prioritaria, que es quizás la que más relieve tiene hoy, se refiere al debate sobre si el Mercosur debe seguir centrado en la construcción de una unión aduanera o si, por el contrario, sería necesario privilegiar el instrumento de una zona de libre comercio, tal como se ha hecho en el caso de la Alianza del Pacífico.
Es una cuestión que fue abordada en una mesa redonda de especialistas que se realizó el 4 de diciembre pasado en Río de Janeiro, organizada por CINDES y CEBRI, sobre el tema "O papel da uniâo aduaneira no futuro do Mercosul" (ver una versión con interpretación libre, de la mencionada reunión en http://www.cindesbrasil.org/).
En su convocatoria se señaló que el objetivo era promover el debate sobre los impactos económicos, políticos y jurídicos de la revisión del papel de la unión aduanera en el modelo del Mercosur. La reunión fue moderada por dos reconocidos especialistas brasileños, Sandra Rios y Pedro da Motta Veiga, y comenzó con cortas presentaciones del Embajador José Alfredo Graça Lima, de Lúcia Maduro y de Félix Peña (especialmente invitado a la mesa redonda como especialista argentino).
En nuestra presentación, al inicio del desarrollo de la mencionada mesa redonda, tres aspectos fueron resaltados en un abordaje que combinó, como corresponde, factores políticos, económicos y jurídicos. El primero se refirió a que en el caso del Mercosur, para dejar de lado el objetivo de una unión aduanera, se requeriría una modificación explícita del Tratado de Asunción, conforme a los argumentos desarrollados en este Newsletter del mes de noviembre 2014 y que, en nuestra opinión, siguen siendo válidos en la actualidad.
Desde un punto de vista del análisis político, ello supone tener claro si es que los respectivos gobiernos estarían en condiciones de asegurar la aprobación parlamentaria de una modificación del Tratado de Asunción que en tal caso se requeriría.
El segundo aspecto se refirió a los márgenes de maniobra que brinda el mencionado Tratado para la definición, en el caso del Mercosur, de los alcances concretos del instrumento de unión aduanera. Bien interpretados, tales márgenes son más amplios que si el abordaje se hiciera, por ejemplo, en función de lo que la teoría indica que deberían ser sus alcances y que, en la práctica, han llevado a tener visiones por momentos dogmáticas sobre la distinción entre una unión aduanera "perfecta" o "imperfecta".
Y el tercero se refirió a los múltiples abordajes que permiten una eventual interpretación flexible de las reglas de juego de un proceso de integración como el del Mercosur, que bien encarados no necesariamente afectan el factor credibilidad y por tanto, el de la eficacia de sus reglas de juego.
La segunda cuestión prioritaria, se refiere a la metodología institucional que requiere un proceso de integración -entendido éste en el sentido de trabajo conjunto y con vocación de permanencia, entre naciones soberanas que no pretenden dejar de serlo-, para "fabricar" reglas que sean percibidas como creíbles, potencialmente eficaces y legítimas.
Desde el momento fundacional del proceso de integración europea -lo que podríamos denominar el momento Robert Schumann-Jean Monnet-, quedaron claros tres elementos centrales de la metodología institucional que en tal caso se empleó. Por un lado, el valor que tienen reglas de juego que sean libremente consentidas. En segundo lugar el hecho que tales reglas de juego contribuyan a generar el principal factor que las sustenta a través del tiempo, y que es el de generar "solidaridades de hecho", que son las que permiten "encadenar" los respectivos sistemas políticos y económicos nacionales. Y, en tercer lugar, el reconocimiento de que tales reglas de juego requieren ser periódicamente adaptadas a los cambios que se producen en las realidades (globales, regionales y nacionales) en los que se inserta un proceso de integración.
Y la tercera cuestión prioritaria se refiere a la importancia política que tiene el hecho que el proceso de generación y aplicación de las reglas de juego, no quede sólo expuesto a la voluntad de los respectivos países miembros, y en especial de sus gobiernos. Ello implica reconocer la necesidad de generar una instancia de mediación que permita concertar diferentes intereses nacionales en contextos de alta dinámica de cambios.
En el caso de la integración europea, tal necesidad condujo al diseño y al continuo desarrollo de las instituciones denominadas "comunitarias", en el sentido más de instituciones "comunes" que de "supranacionales".
Esta dimensión institucional es quizás la que ha costado más entender y desarrollar en el Mercosur, especialmente desde que una decisión errónea -adoptada a niveles intermedios de los servicios diplomáticos acreditados en Montevideo- llevó a neutralizar la acción que había desarrollado la Secretaría a cargo del brasileño Reginaldo Arcuri, al dar una opinión técnica independiente sobre el estado del Mercosur (2004). Como consecuencia de ello, se hizo retirar de circulación el primer informe publicado sobre su evolución anual. Nunca más se volvió a contar con una evaluación técnica independiente producida por un órgano del Mercosur.
Las tres mencionadas son cuestiones que requieren ser abordadas por el más alto nivel político de los países miembros. Pero requieren también un abordaje intenso en otros planos relevantes, como son el de las instituciones que representan intereses sociales diversos y el de los especialistas que contribuyen con sus reflexiones a orientar las acciones que promueven los distintos protagonistas políticos y sociales de los países miembros.
Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.
