La agenda comercial externa del Mercosur
Con quién, cómo, con qué alcance y en qué plazos se aspira a entablar negociaciones comerciales externas, es uno de los elementos centrales de la agenda comercial externa de un grupo de países que comparten un proceso de integración, tal el caso del Mercosur. Implica enviar señales a los otros países sobre sus preferencias y prioridades, señala Félix Peña (*) en su trabajo del mes de julio.
Especialmente a aquellos con los cuáles se aspira a negociar. Y significa, sobre todo, orientar a inversores propios y ajenos sobre el futuro que se imagina para su comercio de bienes y de servicios, y para sus inversiones productivas. Es un elemento de previsibilidad.
Todo ello es más importante cuando se observa que muchos de los actuales y potenciales socios o competidores del Mercosur y de sus países miembros, tienden a replantearse sus propias agendas de negociaciones comerciales externas, especialmente como resultante de los cambios internacionales que se están produciendo en tres planos muy relacionados entre sí. Ellos son: el del sistema comercial multilateral institucionalizado en la OMC; el de las negociaciones de mega-acuerdos comerciales preferenciales, incluso de alcance inter-regional, y el de las múltiples modalidades de encadenamientos productivos transnacionales con alcance global y, a veces, sólo regional o inter-regional.
En tres informes recientes producidos por instituciones empresarias del Brasil, se observa el planteamiento del requerimiento de flexibilidad en los acuerdos que se negocien, por ejemplo, entre el Mercosur y la UE. La idea sería alcanzar la flexibilización en el marco de un acuerdo “paraguas”, en el que se contemple una red con múltiples velocidades de desgravación arancelaria y también geometrías variables en los compromisos en temas no arancelarios, como son los marcos regulatorios del comercio y de las inversiones.
Sin embargo una figura presente en uno de estos informes brinda opciones más interesantes que conviene explorar en el debate que de hecho han instalado las instituciones empresarias brasileras. Tales opciones son tres: la de la implementación gradual de las medidas negociadas; la de salvaguardias transitorias generales, especiales y sectoriales, y la de mecanismos de entrenamiento y reubicación profesional Incluir este tipo de medidas en el acuerdo bi-regional permitiría contemplar eventuales situaciones específicas, derivadas de disparidades resultantes de asimetrías de desarrollo económico existentes tanto en el interior del Mercosur como con respecto a los países de la UE.
Tal como sucede con las personas, las empresas o las instituciones, un grupo de países que se vinculan en un proceso de integración, especialmente si incluye un arancel externo común como un elemento central de sus disciplinas colectivas, tiene que tener una agenda para su relacionamiento comercial externo. O al menos así conviene que sea. En ella se suelen definir prioridades, frentes de acción, pasos a dar, en lo posible, un cronograma. En los tiempos modernos, lo normal sería que tal agenda pudiera ser consultada por los ciudadanos en las respectivas páginas Web. No siempre eso es así. Si se trata de una asociación de países, tal el caso del Mercosur, la agenda externa define la hoja de ruta para su posible, necesaria o deseada inserción comercial en el mundo y en su región.
Con quién, cómo, con qué alcance y en qué plazos se aspira a entablar negociaciones comerciales externas, es uno de los elementos centrales de cualquier agenda comercial externa de un grupo de países que comparten un proceso de integración. Implica enviar señales a los otros países sobre sus preferencias y prioridades. Especialmente a aquellos con los cuáles se aspira a negociar. Y significa, sobre todo, orientar a inversores propios y ajenos sobre el futuro que se imagina para su comercio de bienes y de servicios, y para inversiones productivas que generen empleo y bienestar. Es un elemento de previsibilidad.
Por todo ello, es más que conveniente que tal agenda comercial externa sea la resultante, en cada país miembro, de consultas intensas con los sectores de la producción, del trabajo y del consumo. Incluso de iniciativas que provengan de cada uno de los distintos sectores. Y lo óptimo suele ser que la agenda que se defina haya sido objeto de debate en los respectivos Parlamentos. El que trascienda de los niveles burocráticos, hace a su legitimidad social.
Todo ello es más importante aún en un mundo que se ha vuelto más complejo, diverso y dinámico. Y también lo es cuando se observa que muchos de los actuales y potenciales socios o competidores del Mercosur y de sus países miembros, tienden a replantearse sus propias agendas de negociaciones comerciales externas, especialmente como resultante de los cambios internacionales que se están produciendo en tres planos muy relacionados entre sí.
El primero de los tres planos es el del sistema comercial multilateral institucionalizado en la OMC. Al respecto el estancamiento de la Rueda Doha evidencia dificultades en relación a una de sus funciones principales, que es precisamente la de facilitar negociaciones comerciales que abarquen a todos sus países miembros. Son dificultades que están nutriendo tendencias por parte de algunos de sus principales países miembros –por su grado de desarrollo económico y por su incidencia en los flujos de comercio e inversión en el plano global- a fugarse hacia otros ámbitos de negociaciones que les permitan profundizar los compromisos asumidos hasta el presente en el ámbito de la OMC. En algunos casos serviría como excusa para justificar tales fugas. Son tendencias que de concretarse en acuerdos firmes podrían traducirse en la fragmentación y eventualmente quiebra del sistema comercial multilateral, o al menos en la erosión de la eficacia de algunas de sus otras funciones, tal como la de la solución de diferendos comerciales.
El segundo plano es el de las negociaciones de mega-acuerdos comerciales preferenciales, incluso de alcance inter-regional. Las tres principales negociaciones en curso, son las del Trans-Pacific Partnership (TPP), del Transatlantic Trade and Investment Partnership (TATIP), y del Regional Comprehensive Economic Partnership (RECEP). A ellas deben sumarse, por su magnitud y relevancia comercial, otras como las que desarrolla la Unión Europea (UE) con la India y con el Mercosur, suponiendo de que en ambos casos finalmente se superen las actuales incertidumbres. Son negociaciones comerciales que en su conjunto cubrirían con reglas preferenciales –no necesariamente extensibles a otros países- una parte sustancial de la población, del producto bruto y del comercio mundial.
Difícil prever aún si tales negociaciones culminarán en acuerdos firmados y ratificados por los países participantes. El precedente de las negociaciones fracasadas entre los países del sistema interamericano –las del ALCA-, indican que más allá de las expectativas que puedan generarse, incluso utilizando una buena dosis de “diplomacia mediática” con todo tipo de “efectos especiales” no siempre ellas concluyen en la firma de un acuerdo. Y el precedente de la Carta de la Habana en 1948, de la cual surgió la Organización Internacional del Comercio (OIC) permite asimismo recordar que aún cuando las negociaciones concluyan con éxito, no siempre pasan luego el test de su aprobación parlamentaria y, por ende, de su ratificación y entrada en vigencia.
Pero si finalmente concluyeran y los respectivos acuerdos entraran en vigencia, podrían producir dos tipos de resultados. Incluso ellos pueden ser secuenciales. Uno sería un fuerte vaciamiento del sistema multilateral con las consecuencias que puede tener en términos de erosión de una institución relevante para la gobernanza global tal como lo es la OMC. Es decir que sus impactos trascenderían, en tal caso, el plano más limitado del comercio mundial. El otro sería el que los citados acuerdos podrían generar estándares de compromisos en materia de regulación del comercio global de bienes y de servicios, así como, entre otras, de las inversiones, la propiedad intelectual, y las compras gubernamentales, que luego se procuraría extenderlos al plano multilateral. En la práctica implicarían marginalizar países que no participan en tales acuerdos, del proceso de definición de reglas e instituciones que en el futuro regularán el comercio mundial. Y es difícil imaginar que los países excluidos, especialmente si tienen o aspiran a tener una participación relevante en el comercio mundial, acepten pasivamente tal marginalización.
Y el tercer plano es el de las múltiples modalidades de encadenamientos productivos transnacionales con alcance global y, a veces, sólo regional o inter-regional. En el glosario de la diplomacia comercial actual se las encapsula en el concepto de cadenas globales de valor. A veces ellas son resultantes de la fragmentación en distintos países de la producción de grandes empresas transnacionales, con su lógica incidencia en los flujos de inversión y en los servicios de distribución, transporte y logística. Pero también resultan de la articulación transfronteriza de grupos de empresas –muchas veces pequeñas y medianas- con nichos de especialización y con fuerte potencial de complementación. En tal caso, pueden ser la resultante de estrategias de integración productiva desarrolladas por un grupo de países, tal como se ha intentado hacer en el Mercosur y antes en el viejo Grupo Andino.
Los desarrollos recientes en estos tres planos han tenido repercusiones en América Latina y, en especial, en el espacio regional sudamericano. Por un lado, por los avances aún difíciles de precisar en sus verdaderos alcances prácticos -es decir de aquellos que trasciendan los efectos de corto plazo del juego mediático- que se estarían produciendo en el desarrollo de la Alianza del Pacífico. Por otro lado, en el debate que se está instalando en países del Mercosur sobre cómo encarar las nuevas realidades del comercio y de las negociaciones comerciales internacionales.
Versión completa: www.felixpena.com.ar
(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.
Todo ello es más importante cuando se observa que muchos de los actuales y potenciales socios o competidores del Mercosur y de sus países miembros, tienden a replantearse sus propias agendas de negociaciones comerciales externas, especialmente como resultante de los cambios internacionales que se están produciendo en tres planos muy relacionados entre sí. Ellos son: el del sistema comercial multilateral institucionalizado en la OMC; el de las negociaciones de mega-acuerdos comerciales preferenciales, incluso de alcance inter-regional, y el de las múltiples modalidades de encadenamientos productivos transnacionales con alcance global y, a veces, sólo regional o inter-regional.
En tres informes recientes producidos por instituciones empresarias del Brasil, se observa el planteamiento del requerimiento de flexibilidad en los acuerdos que se negocien, por ejemplo, entre el Mercosur y la UE. La idea sería alcanzar la flexibilización en el marco de un acuerdo “paraguas”, en el que se contemple una red con múltiples velocidades de desgravación arancelaria y también geometrías variables en los compromisos en temas no arancelarios, como son los marcos regulatorios del comercio y de las inversiones.
Sin embargo una figura presente en uno de estos informes brinda opciones más interesantes que conviene explorar en el debate que de hecho han instalado las instituciones empresarias brasileras. Tales opciones son tres: la de la implementación gradual de las medidas negociadas; la de salvaguardias transitorias generales, especiales y sectoriales, y la de mecanismos de entrenamiento y reubicación profesional Incluir este tipo de medidas en el acuerdo bi-regional permitiría contemplar eventuales situaciones específicas, derivadas de disparidades resultantes de asimetrías de desarrollo económico existentes tanto en el interior del Mercosur como con respecto a los países de la UE.
Tal como sucede con las personas, las empresas o las instituciones, un grupo de países que se vinculan en un proceso de integración, especialmente si incluye un arancel externo común como un elemento central de sus disciplinas colectivas, tiene que tener una agenda para su relacionamiento comercial externo. O al menos así conviene que sea. En ella se suelen definir prioridades, frentes de acción, pasos a dar, en lo posible, un cronograma. En los tiempos modernos, lo normal sería que tal agenda pudiera ser consultada por los ciudadanos en las respectivas páginas Web. No siempre eso es así. Si se trata de una asociación de países, tal el caso del Mercosur, la agenda externa define la hoja de ruta para su posible, necesaria o deseada inserción comercial en el mundo y en su región.
Con quién, cómo, con qué alcance y en qué plazos se aspira a entablar negociaciones comerciales externas, es uno de los elementos centrales de cualquier agenda comercial externa de un grupo de países que comparten un proceso de integración. Implica enviar señales a los otros países sobre sus preferencias y prioridades. Especialmente a aquellos con los cuáles se aspira a negociar. Y significa, sobre todo, orientar a inversores propios y ajenos sobre el futuro que se imagina para su comercio de bienes y de servicios, y para inversiones productivas que generen empleo y bienestar. Es un elemento de previsibilidad.
Por todo ello, es más que conveniente que tal agenda comercial externa sea la resultante, en cada país miembro, de consultas intensas con los sectores de la producción, del trabajo y del consumo. Incluso de iniciativas que provengan de cada uno de los distintos sectores. Y lo óptimo suele ser que la agenda que se defina haya sido objeto de debate en los respectivos Parlamentos. El que trascienda de los niveles burocráticos, hace a su legitimidad social.
Todo ello es más importante aún en un mundo que se ha vuelto más complejo, diverso y dinámico. Y también lo es cuando se observa que muchos de los actuales y potenciales socios o competidores del Mercosur y de sus países miembros, tienden a replantearse sus propias agendas de negociaciones comerciales externas, especialmente como resultante de los cambios internacionales que se están produciendo en tres planos muy relacionados entre sí.
El primero de los tres planos es el del sistema comercial multilateral institucionalizado en la OMC. Al respecto el estancamiento de la Rueda Doha evidencia dificultades en relación a una de sus funciones principales, que es precisamente la de facilitar negociaciones comerciales que abarquen a todos sus países miembros. Son dificultades que están nutriendo tendencias por parte de algunos de sus principales países miembros –por su grado de desarrollo económico y por su incidencia en los flujos de comercio e inversión en el plano global- a fugarse hacia otros ámbitos de negociaciones que les permitan profundizar los compromisos asumidos hasta el presente en el ámbito de la OMC. En algunos casos serviría como excusa para justificar tales fugas. Son tendencias que de concretarse en acuerdos firmes podrían traducirse en la fragmentación y eventualmente quiebra del sistema comercial multilateral, o al menos en la erosión de la eficacia de algunas de sus otras funciones, tal como la de la solución de diferendos comerciales.
El segundo plano es el de las negociaciones de mega-acuerdos comerciales preferenciales, incluso de alcance inter-regional. Las tres principales negociaciones en curso, son las del Trans-Pacific Partnership (TPP), del Transatlantic Trade and Investment Partnership (TATIP), y del Regional Comprehensive Economic Partnership (RECEP). A ellas deben sumarse, por su magnitud y relevancia comercial, otras como las que desarrolla la Unión Europea (UE) con la India y con el Mercosur, suponiendo de que en ambos casos finalmente se superen las actuales incertidumbres. Son negociaciones comerciales que en su conjunto cubrirían con reglas preferenciales –no necesariamente extensibles a otros países- una parte sustancial de la población, del producto bruto y del comercio mundial.
Difícil prever aún si tales negociaciones culminarán en acuerdos firmados y ratificados por los países participantes. El precedente de las negociaciones fracasadas entre los países del sistema interamericano –las del ALCA-, indican que más allá de las expectativas que puedan generarse, incluso utilizando una buena dosis de “diplomacia mediática” con todo tipo de “efectos especiales” no siempre ellas concluyen en la firma de un acuerdo. Y el precedente de la Carta de la Habana en 1948, de la cual surgió la Organización Internacional del Comercio (OIC) permite asimismo recordar que aún cuando las negociaciones concluyan con éxito, no siempre pasan luego el test de su aprobación parlamentaria y, por ende, de su ratificación y entrada en vigencia.
Pero si finalmente concluyeran y los respectivos acuerdos entraran en vigencia, podrían producir dos tipos de resultados. Incluso ellos pueden ser secuenciales. Uno sería un fuerte vaciamiento del sistema multilateral con las consecuencias que puede tener en términos de erosión de una institución relevante para la gobernanza global tal como lo es la OMC. Es decir que sus impactos trascenderían, en tal caso, el plano más limitado del comercio mundial. El otro sería el que los citados acuerdos podrían generar estándares de compromisos en materia de regulación del comercio global de bienes y de servicios, así como, entre otras, de las inversiones, la propiedad intelectual, y las compras gubernamentales, que luego se procuraría extenderlos al plano multilateral. En la práctica implicarían marginalizar países que no participan en tales acuerdos, del proceso de definición de reglas e instituciones que en el futuro regularán el comercio mundial. Y es difícil imaginar que los países excluidos, especialmente si tienen o aspiran a tener una participación relevante en el comercio mundial, acepten pasivamente tal marginalización.
Y el tercer plano es el de las múltiples modalidades de encadenamientos productivos transnacionales con alcance global y, a veces, sólo regional o inter-regional. En el glosario de la diplomacia comercial actual se las encapsula en el concepto de cadenas globales de valor. A veces ellas son resultantes de la fragmentación en distintos países de la producción de grandes empresas transnacionales, con su lógica incidencia en los flujos de inversión y en los servicios de distribución, transporte y logística. Pero también resultan de la articulación transfronteriza de grupos de empresas –muchas veces pequeñas y medianas- con nichos de especialización y con fuerte potencial de complementación. En tal caso, pueden ser la resultante de estrategias de integración productiva desarrolladas por un grupo de países, tal como se ha intentado hacer en el Mercosur y antes en el viejo Grupo Andino.
Los desarrollos recientes en estos tres planos han tenido repercusiones en América Latina y, en especial, en el espacio regional sudamericano. Por un lado, por los avances aún difíciles de precisar en sus verdaderos alcances prácticos -es decir de aquellos que trasciendan los efectos de corto plazo del juego mediático- que se estarían produciendo en el desarrollo de la Alianza del Pacífico. Por otro lado, en el debate que se está instalando en países del Mercosur sobre cómo encarar las nuevas realidades del comercio y de las negociaciones comerciales internacionales.
Versión completa: www.felixpena.com.ar
(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.
Félix Peña
