La factibilidad de una cooperación económica regional eficaz y sustentable

Los resultados han sido diversos, a veces frustrantes y otras, han implicado pasos hacia una mayor convergencia a pesar de las diversidades. Una pregunta que corresponde ahora hacer es: ¿qué nos indican las experiencias del pasado -sean ellas relativamente exitosas o, eventualmente, fracasadas- sobre algunas de las condiciones que permiten construir procesos sustentables de cooperación e integración económica, entre naciones que comparten un espacio regional?, se pregunta Félix Peña (*) en su newsletter de febrero.

Al comenzar este año 2017 se han acrecentado las razones que generan alertas sobre la evolución del sistema internacional, incluyendo sus impactos potenciales en el comercio global y en los flujos transnacionales de capitales y de tecnologías.

La tensión creciente entre orden y desorden internacional y, en especial, los recientes desarrollos en el escenario mundial (entre otros, los resultantes del proceso del Brexit en la UE, y de la nueva etapa gubernamental en los EEUU), están acentuando la necesidad de reflexionar sobre las estrategias de inserción externa de los países latinoamericanos, o al menos de aquellos que procuran tener una que sea funcional a sus intereses y eficaz.

Sin perjuicio de otros, tal reflexión debería concentrarse prioritariamente en tres planos.

el primero se refiere al posicionamiento de los países de la región en el rediseño de un sistema internacional, incluyendo sus instituciones y reglas de juego, que muestra hoy signos evidentes de estar siendo desbordado por las realidades;

el segundo implica el análisis de modalidades prácticas que permitan a cada país de la región -en la medida que les interese-, desarrollar estrategias nacionales para su inserción externa, incluyendo sus relaciones de cooperación con el mayor número de países en el mundo y, en especial, con aquellos que tienen capacidad para incidir en forma significativa en el comercio mundial y en las inversiones transnacionales; y, el tercer plano, está vinculado con el objetivo de generar condiciones favorables a una más intensa cooperación económica regional en los distintos espacios conformados por los países latinoamericanos, incluyendo el sudamericano y, entre otros, el de un Mercosur renovado en sus alcances y metodologías.

El primer plano -el de la gobernanza global-, se presta a múltiples desdoblamientos. Uno y por cierto el fundamental, hace a las políticas, instituciones y reglas del juego, que pueden contribuir a preservar la paz y la estabilidad en las relaciones entre naciones. Los otros hacen, en especial, a las relaciones económicas, financieras y comerciales internacionales.

Cabe tener presente que hoy se observa una creciente pérdida de eficacia del orden que surgiera al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Se observan múltiples espacios en los que predomina el desorden internacional. Por lo demás, la redistribución del poder mundial que se ha acentuado en los últimos años, torna más difícil acordar reglas del juego e instituciones que sustituyan a las que han predominado hasta el presente. Como parecen demostrarlo los resultados concretos que se logran en las Cumbres del G20, no resulta fácil reproducir hoy la experiencia de la Conferencia de Bretton Woods en 1944. En ese momento histórico estaba más claro quiénes eran los “rule-makers” a nivel global.

Lo mismo ocurre en el plano de las relaciones comerciales internacionales. El sistema multilateral institucionalizado, primero en el GATT y luego en la OMC, ha ido también perdiendo su eficacia, especialmente para adaptarse a los cambios en las realidades globales. De ahí que la próxima Conferencia Ministerial de la OMC a realizarse en diciembre próximo en Buenos Aires, brinda una ventana de oportunidad, al menos para iniciar un proceso de rediseño de las instituciones y reglas del juego multilaterales del comercio global. 

El hecho que el Presidente Trump, haya retirado a los EEUU del Trans-Pacific Partnership (TPP), y que tampoco parece ahora que el Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership (TATIP) sea factible, quizás torne aún más necesario el reflexionar sobre cómo fortalecer el sistema multilateral de comercio de la OMC. Lograr puntos de equilibrio entre el espacio multilateral global y los múltiples espacios de comercio preferencial, sean ellos regionales o inter-regionales, podría ser entonces uno de los objetivos prioritarios de la próxima reunión ministerial de Buenos Aires.

Ello podría implicar que el rediseño del sistema multilateral de comercio, se traduzca en un ajuste de las reglas vigentes, en particular en cuanto a los alcances que puedan tener en el futuro los acuerdos preferenciales que se celebren entre grupos de países y, muy en especial, cuando en ellos participen países en desarrollo. Desde los tiempos iniciales del GATT, la idea de mecanismos y reglas más flexibles para facilitar la integración económica -por ejemplo, a través de acuerdos sectoriales que no se ajustaran a interpretaciones más rígidas de lo aparentemente prescripto en el artículo XXIV del GATT- fueron demandas de países latinoamericanos que entonces tenían fuerte protagonismo en las negociaciones multilaterales del momento. Salvo quizás cuando la aprobación de la Cláusula de Habilitación en la Rueda Tokio (1979), los planteamientos latinoamericanos no han tenido mucho eco en los países industrializados y, muy especialmente, en los EEUU.

El segundo plano -el de las estrategias nacionales de inserción externa de cada país de la región, incluyendo sus relacionamientos con los países más relevantes del sistema comercial global- requerirá en adelante de un gran esfuerzo de organización a nivel interno de cada país, a fin de articular los intereses de todos sus sectores sociales. Ello es consecuencia, precisamente, de las incertidumbres que seguirán predominando, quizás por un buen tiempo, en relaciones internacionales que son cada vez más dinámicas y complejas (sobre los efectos de las nuevas realidades internacionales en las estrategias externas de países latinoamericanos, ver, entre otras, las recientes opiniones de especialistas destacados, como son Dante Sica -en la Argentina-; Rubens Barbosa -en el Brasil-; Osvaldo Rosales -en Chile-, e Ignacio Bartesaghi -en el Uruguay.

Es en el plano interno que un país puede, en principio y si así lo procura, decidir y poner en práctica, aquello que más le conviene y puede lograr en su relacionamiento externo. Nada puede sustituir la decisión y el esfuerzo nacional de adquirir un determinado protagonismo en el plano internacional.

Pero, a su vez, es en el plano regional donde cada país puede desarrollar acciones conjuntas con otros países de su entorno inmediato, a fin de potenciar sus propios esfuerzos nacionales para una inserción asertiva e inteligente en el espacio global. Aquí es donde adquieren una importancia práctica las instituciones regionales, con capacidad para apoyar las estrategias de desarrollo de los países latinoamericanos que así lo procuran, tales como lo son, entre otras, la ALADI, la CEPAL y la CAF-Banco Latinoamericano de Desarrollo.

Y el tercer plano -el del impulso a diferentes modalidades de cooperación económica, tanto en el espacio regional como en los múltiples espacios subregionales y, en especial, en el sudamericano y en el del Mercosur-, es probablemente el que más atención requerirá en los próximos tiempos por parte de los países latinoamericanos. En particular, por aquellos efectivamente interesados en mejorar sus condiciones de navegación en un mundo confuso, desorientado, y por momentos inhóspito. Este plano incluye el de las acciones conducentes a una efectiva renovación del Mercosur, tanto en sus alcances como en sus metodologías.

Cabe tener presente, que América Latina acumula más de seis décadas de experiencias de integración y cooperación regional, a veces de alcance amplio y otras concentradas en grupos de países, tal como han sido los casos del Mercosur, del Grupo Andino y ahora la Alianza del Pacífico, de los países Centroamericanos y de los del Caribe. Los resultados han sido diversos, a veces frustrantes y otras, han implicado pasos hacia una mayor convergencia a pesar de las diversidades.

 Una pregunta que corresponde ahora hacer es: ¿qué nos indican las experiencias del pasado -sean ellas relativamente exitosas o, eventualmente, fracasadas- sobre algunas de las condiciones que permiten construir procesos sustentables de cooperación e integración económica, entre naciones que comparten un espacio regional?

Al menos tres condiciones parecen ser las más recomendables para el momento actual, esto es, un momento que se caracteriza por generar evidentes demandas de actualización, renovación y fortalecimiento de los esfuerzos de cooperación e integración regional.

Una primera e indispensable condición es la de un fuerte y sostenido impulso político. Esta condición implica una necesaria participación del más alto nivel político de cada uno de los países participantes. No puede ser una participación esporádica propia de políticas y de diplomacias mediáticas. Tiene que ser, por el contrario, un capacidad sostenida de liderazgo presidencial de las acciones orientadas a concretar la voluntad de lograr una efectiva cooperación económica -lo que implica por razones obvias, también la cooperación política- entre los países participantes del respectivo proceso, sea éste bilateral, subregional o regional.

Pero para ser efectiva y eficaz, tal condición requiere que la energía e impulso político del más alto nivel, se traduzca en procesos de construcción continua a cargo de personas competentes y de dedicación a tiempo completo, pertenecientes a los países involucrados, e insertos en los respectivos ámbitos gubernamentales también de alto nivel. De tales procesos deben surgir las acciones que concreten, en forma sustentable, las estrategias del más alto nivel político. Una experiencia a tener presente, al respecto, fue el papel del Grupo Mercado Común en la traducción a los hechos, del impulso generado en los Presidentes Alfonsin y Sarney, en el inicio del proceso de la integración binacional entre la Argentina y el Brasil, y que luego se reflejara en los momentos también fundacionales del Mercosur.

Una segunda condición es la de generar “solidaridades de hecho” -en el sentido planteado por Jean Monnet en los momentos fundacionales de la integración europea (ver al respecto su libro “Memorias”, Ediciones Encuentro – CEU, Madrid 2010)-, a través de acciones concertadas y orientadas a generar redes cooperativas (de producción y sociales) de alcance bilateral, subregional o regional, que cuenten con fuerte participación social, y que contribuyan a la integración productiva entre los respectivos países.

Y la tercera condición es la de operar en tres planos complementarios para lograr una mayor conectividad de los respectivos espacios geográficos, y sistemas económicos y sociales. Tales planos son el de la conectividad física (infraestructura, transportes y logística); el de la conectividad de la producción, a través de múltiples modalidades de redes (por ejemplo entre pymes con vocación de generar cadenas productivas especializadas o de nicho); y el de la conectividad con los consumidores, esto es, a nivel transnacional entre quienes producen bienes o servicios, y quienes son potenciales consumidores en otros mercados de la propia región o del mundo.

Texto completo: www.felixpena.com.ar

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.