Los tres planos del sistema del comercio mundial

El marco regulador del sistema del comercio mundial es la resultante de principios (que a veces reflejan diferencias culturales y también ideológicas), instituciones (especialmente, como ámbitos de negociaciones, producción de reglas de juego, disciplinas colectivas y solución de diferendos) y reglas (tanto formales e informales, incluyendo sobre-entendidos), que se generan en tres planos que interactúan entre sí.

Como es sabido, ellos son el plano nacional, el regional (incluyendo el comercial preferencial) y el global multilateral. Se da entre ellos una tensión dialéctica que es a la vez, inevitable (al menos que un país opte por el cierre total con su entorno externo), muy dinámica (cambia constantemente en sus alcances e intensidades) y relativamente compleja de administrar (dada la magnitud y diversidad que han alcanzado los intercambios internacionales de bienes y de servicios, así como su financiamiento).

La interacción entre los tres planos es relevante tanto para la formulación y aplicación de políticas públicas a nivel de cada país, como para el trazado y ejecución de estrategias empresarias, especialmente en el caso de empresas de alguna forma expuestas a la competencia internacional.

Es también relevante para la eficacia, en el plano global multilateral, del sistema institucionalizado en la OMC y para las negociaciones que se desarrollan en su ámbito, concretamente para la Rueda Doha. El debate sobre las nuevas tendencias y modalidades proteccionistas, lo ha puesto en evidencia.

En la medida que las reglas (sean ellas nacionales, preferenciales o globales) penetren en la realidad, es decir que sean efectivas, podrán tener una incidencia en la canalización de flujos de bienes y de servicios, de capitales y de tecnologías, a través de países y de sus jurisdicciones. Incluso pueden impedirlos. Por ello son uno de los factores principales a tomar en cuenta a la hora de la adopción de decisiones racionales de inversión, y de enhebrar el denso tejido de redes empresarias transnacionales de producción y suministro que hoy caracterizan las relaciones comerciales internacionales.

Y en cuanto a las reglas globales multilaterales (y en su caso, las regionales y comerciales preferenciales), su función es, además, contribuir al incremento del intercambio comercial mundial, al desarrollo económico de los países y a la generación de ganancias mutuas entre los distintos protagonistas. Son objetivos que en la realidad muchas veces no se logran, al menos en la medida de las expectativas que se generan. Por el contrario, a través de la historia se observan alternancias de ciclos de expansión y de retracción de la globalización de los mercados y, en particular, pronunciadas disparidades en la distribución de beneficios del comercio mundial, tanto entre como dentro de los distintos países.

Principios, instituciones y reglas son la resultante de un largo proceso de acumulación de experiencias, muchas veces negativas, a través de los siglos. Es un proceso en que casi a cámara lenta primero, y luego en forma acelerada en las últimas décadas, pero siempre con avances y retrocesos, se han ido acrecentando las conexiones entre los distintos mercados nacionales y sus respectivas capacidades de producir y consumir bienes, de prestar y de utilizar servicios, tanto dentro como entre los múltiples espacios geográficos regionales. Es una conectividad económica y política, que tiene hoy un alcance universal, pero que sigue presentando fuertes disparidades en su distribución geográfica.


Un comercio mundial más diluido

La resultante de tal proceso es un sistema del comercio mundial cada vez más intenso en sus interacciones, con diferenciaciones en sus expresiones regionales y, además, más descentrado, en el sentido que tiende a diluirse la concentración del poder relativo en pocos centros dominantes.

Todo ejercicio intelectual orientado a comprender el marco regulador del sistema del comercio mundial requiere comenzar por el reconocimiento de un primer plano de acción, el nacional, que es la resultante de políticas y preferencias de protagonistas estatales soberanos. Es decir, los que a través de los tiempos fueron conformándose como Estados nacionales. Un dato de la actual realidad, es que son más numerosos y que entre ellos la distribución del poder sigue siendo desigual. Y lo será quizás siempre. Desigualdad que proviene, entre otros factores, de diferentes dimensiones (territorio y población); ubicación geográfica; grados de desarrollo económico y social; dotación de recursos productivos; aptitud de generación del progreso técnico.

Las reglas nacionales son las que tienen un impacto directo en las condiciones y en los costos de acceso a los respectivos mercados. Resultan de políticas y marcos reguladores, que reflejan intereses concretos de sus respectivos actores sociales, como también preferencias culturales y concepciones ideológicas predominantes en una determinada nación. Es entonces a partir de los respectivos espacios nacionales, que los países fueron construyendo gradualmente reglas de juego y luego instituciones internacionales, que hoy son parte principal del sistema del comercio mundial. Es una construcción que tuvo por mucho tiempo, a través de la historia, expresiones a través de acuerdos bilaterales o plurilaterales, siempre con un alcance parcial en términos de países involucrados.

La intensificación de la conectividad entre los principales mercados observada en los últimos doscientos años, así como los efectos devastadores de las experiencias proteccionistas que siguieron a la gran crisis de los años treinta del siglo pasado, condujeron finalmente – tras la última gran guerra mundial - al creciente desarrollo e interacción entre los otros dos planos que, junto con los nacionales, conforman hoy el sistema del comercio mundial. Uno de esos planos, es precisamente el global multilateral institucionalizado en el sistema GATT-OMC con sus ya sesenta años de evolución. Como es sabido, el principio de no discriminación es uno de sus ejes centrales, expresado en el tratamiento de más favor establecido en el artículo I del GATT.

El otro plano, es el de los distintos ámbitos comerciales preferenciales, resultantes sea de estrategias de gobernabilidad regional (como son los casos de la actual Unión Europea y del Mercosur, entre otras expresiones relevantes), sea de estrategias de proyección internacional de los intereses comerciales de países y de grupos de países (como son los múltiples acuerdos preferenciales, bilaterales y plurilaterales), que se supone que son desarrollados en el ámbito de las propias reglas del GATT y luego del GATS.

La proliferación de estos acuerdos de alcance parcial – es decir que no abarcan a todos los miembros de la OMC – se ha intensificado en los últimos años. Ha dado lugar a distintos tipos de acuerdos preferenciales. Algunos son los denominados acuerdos regionales en sentido más estricto, con un claro objetivo de contribuir a la gobernabilidad del respectivo espacio geográfico regional. Otros, en cambio, se han ido concretando entre países incluso muy distantes. Son los acuerdos comerciales preferenciales, cualquiera que sea su modalidad y su denominación.

En la práctica y quizás por mucho tiempo aún, el plano nacional seguirá siendo el fundamental. Es en su ámbito en el que cada país – cualquiera que sea su poder relativo - podrá eventualmente procurar colocar los otros dos planos en la perspectiva de sus intereses, de sus estrategias y de sus posibilidades. De ahí que en la medida que un determinado país carezca de una correcta definición de sus intereses y de una estrategia eficaz para potenciarlos, colocando a su favor lo que puede extraer de los otros dos planos, tendrá menos posibilidades de obtener lo que necesita en su interacción comercial con el resto de los países. Lo mismo ocurrirá si un país posee una apreciación errónea de sus posibilidades de acción, en particular, como consecuencia de un diagnóstico equivocado del valor real de sus aportes para los demás países y para sus respectivos mercados.

Pero es también en los otros dos planos que será preciso generar en el futuro, instituciones, métodos de trabajo y reglas de juego, que permitan en lo posible complementarlos y también en lo posible, neutralizar los efectos de sus eventuales incompatibilidades. En procura de un razonable equilibrio consideramos fundamental operar simultáneamente sobre los tres planos que conforman el sistema del comercio mundial. En todo caso será un equilibrio inestable, expuesto a los efectos de la dinámica de cambio de la competencia económica global y del propio sistema político internacional.

En el plano nacional, lo fundamental será lograr que se preserve en los principales protagonistas, la sustentabilidad de una visión favorable a la cooperación internacional, resultante especialmente del interés de los gobiernos de asegurar el predominio de la paz y la estabilidad política, tanto a escala global como en sus respectivas regiones geográficas. Tal interés será reforzado por el de las empresas – cada vez más numerosas y originarias también en las economías emergentes - que operan en múltiples mercados. Ellas demandarán de los gobiernos el desarrollo y preservación de condiciones que les permitan asegurar la fluidez de sus cadenas de suministro, aprovechando las ventajas que se les presentan hoy en todo el mundo. Ellas requieren a la vez importar y exportar, desde y hacia múltiples mercados. De ahí que la internacionalización de la capacidad de producir bienes y de prestar servicios, se ha transformado en un factor central a favor de la articulación entre los tres planos del sistema del comercio mundial.

En los planos regional y comercial preferencial – en los que no existen modelos únicos sobre cómo encarar los respectivos acuerdos - y global multilateral, la nueva realidad de la distribución del poder mundial con su impacto en la competencia económica internacional, así como la resultante de las diversas modalidades de la integración productiva a escala transnacional, serán fuentes de demandas de adaptaciones creativas, tanto en los enfoques y en las reglas particulares de los acuerdos de alcance parcial, como en los más generales del sistema GATT-OMC. En ambos planos, se observa una aceleración de la obsolescencia de reglas de juego, mecanismos, métodos de trabajo e instituciones, provenientes de etapas superadas de la realidad internacional.

Cabe resaltar, además, que la reciente tendencia a novedosas modalidades de proteccionismo, si bien diferente en sus alcances a la de la crisis de los años 30, significa una alerta para quienes valoran la preservación de un sistema del comercio mundial funcional a la gobernabilidad global. Es una alerta que debe conducir no sólo a procurar concluir la actual Rueda Doha, pero en particular, a revisar muchas de las reglas e instituciones que permitan preservar y acrecentar la conectividad entre los múltiples mercados, protegiendo el principio de no discriminación, como una condición necesaria aunque no suficiente, para objetivos valiosos de progreso y desarrollo económico en todos los países.


Texto completo en www.felixpena.com.ar


(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank, y del Módulo Jean Monnet y del Núcleo Interdisciplinario de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF). Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.