Cooperación transfronteriza en AL

Estrategias políticas clave para el desarrollo económico y social de las regiones de frontera, de su gobernabilidad democrática y de la reducción de sus asimetrías. Inserción de las regiones de frontera en la economía internacional contemporánea. Premisas del libro ´Fronteras y procesos de integración regional: Estudios comparados entre América y Europa´.

Las fronteras son un espacio territorial ideal para la experimentación social de la integración regional. Son espacios interestatales en donde se condensan las relaciones entre las poblaciones locales (relaciones de contigüidad y complementariedad) y el accionar de los diferentes niveles del Estado (relaciones interinstitucionales y multinivel). De percibirlas como el fin de los Estados, como el límite lejano, como la zona de nadie o despoblada, se ha pasado a concebirlas como áreas estratégicas ideales para la experimentación social de la integración regional en donde la contigüidad y la cotidianeidad se sintetizan en intensas relaciones.

Se trata de una deuda histórica de los territorios nacionales en pos de la igualdad de los territorios de frontera. Resolver este problema de desigualdad implica crear capacidad en las zonas de frontera a partir de estrategias multidimensionales, selectivas y diferenciadas (Oddone, 2013). La dialéctica entre la movilización de las propias regiones y las políticas nacionales de cohesión territorial deben crear círculos virtuosos entre el capital social y la política pública, fortaleciendo las capacidades de desarrollo específicas  que los territorios demandan.

Las relaciones de frontera pueden tener diferentes formas y perfiles en función del grado de permeabilidad de sus límites, del nivel de autonomía de los gobiernos subnacionales y de los procesos de descentralización en curso, del peso de la política nacional y de los acuerdos interjurisdiccionales, de las iniciativas regionales que promuevan la integración o de la rigidez de la agenda de la seguridad internacional.

En términos  generales, la cooperación transfronteriza desafía la imagen estática de los límites estatales y de las divisiones administrativas y jurisdiccionales (Jessop, 2002 y 2004; Pekerman, 2003). Las interacciones en los territorios fronterizos y la representación del espacio político caracterizado por fronteras borrosas, son elementos funcionales para la definición de una nueva territorialidad concordante con las vocaciones y potencialidades económico-territoriales y generadora de condiciones de igualdad para su competitividad y su desarrollo social.

Por otro lado, la integración transfronteriza estimula la construcción de bienes públicos regionales producto de la necesidad de corregir problemas que no han encontrado respuesta individual o que no ofrecen suficientes incentivos para que un solo Estado asuma los costos. Se presenta así también como una estrategia para la prevención de conflictos y la creación de consensos en materia de protección ambiental y de apoyo a los grupos más vulnerables de las sociedades fronterizas.

Las diversas experiencias de integración regional, muestran que la integración transfronteriza es un elemento central y común en los diferentes procesos  y este libro atesora varios de los ejemplos más valiosos. A modo de ejemplo, y exclusivamente para el caso latinoamericano, más allá de las divisiones que observan algunos académicos como Luis Maira (2008) sobre la existencia de una “América Latina del Norte” y una “América Latina del Sur”; sin lugar a dudas, puede identificarse una creciente demanda de políticas e instrumentos para desarrollar las áreas fronterizas en toda América Latina y el Caribe. Esto de algún modo está sustentado en las experiencias de cooperación transfronteriza que se instrumentan dentro de la Unión Europea, a partir de políticas territoriales expresas para estas zonas de frontera.

El proceso de integración a la vez que es un proceso formal de cooperación tiene un carácter funcional, ya que la integración puede darse por medio de la complementación o por medio de osmosis. Lo anterior nos lleva entonces a cuestionarnos como se vinculan la formalidad y la funcionalidad. Existen ejemplos interesantes como el de VEDERSA, región asociativa, que lleva más de 50 años, y tiene las dos características: formal y funcional. Otro ejemplo es el de los espacios de integración Texas-Coahuila, que son explicados por factores geográficos, por la historia (Pavlakovich, 2014.), o la cultura que resultan de una integración funcional. (Lozano, 1993).

A primera vista, podría interpretarse que hay una necesidad diferenciada de instrumentos para promover la integración fronteriza. Mientras que en América Latina del Norte priman razones  relativas a potenciar el desarrollo socio-económico y la seguridad ligada al control de la frontera; en América Latina del Sur, se busca mejorar la infraestructura física para optimizar la participación de las regiones de frontera en el comercio internacional. En el Caribe, también resulta importante el desarrollo de infraestructura de conectividad alineada con la realización de programas compartidos de prevención de desastres naturales. En tanto dentro de la Unión Europea se busca el desarrollo de las fronteras internas a través del fortalecimiento de la cooperación transfronteriza en las llamadas euro-regiones, y aun y cuando se ha seguido el camino de la cooperación multinivel, lo cierto es que no se elimina el riesgo de la pervivencia de una política estatal externa, ya que los Estados-Nación todavía cuentan mucho (Lopez, J., y J. Miranda, 2014).

 La primera dimensión de la reterritorializacion se da a partir de la aglomeración industrial-urbana, que permite que la reducción de costos, el crecimiento de la producción flexible y la descentralización de los modos de organización industrial, así como el desarrollo de las nuevas tecnologías de información.

La integración productiva fronteriza se da por medio de la creación y fortalecimiento de vínculos y encadenamientos productivos “hacia atrás” y “hacia delante” en cadenas de valor cuyos eslabones se encuentran situados en ambos lados de la frontera. A modo de ejemplo, esto es lo que sucedió en América del Norte y América Latina del Sur.

Sin duda, las fronteras son diversas y complejas. Este es el caso de  Martinica que se encuentra a 16 kilómetros de Dominica, a 23 kilómetros de Santa Lucía y a 75 kilómetros de Guadalupe por lo que se podría entender a toda la subregión caribeña como una gran zona de frontera. Y también tenemos los casos de Algeciras en España y el estrecho de Gibraltar (colonia inglesa reclamada por el gobierno español) que tiene casi 10 km de frontera marítima, Melilla y Ceuta (protectorados españoles) en África con  Tánger en Marruecos, que constituyen una misma frontera marítima de norte a sur. También se tiene la frontera México-Estados Unidos, que cubre una extensión de 3,185 km de este a oeste y que tiene 39 puertos de entrada y atraviesa 4 estados fronterizos de Estados Unidos y 6 estados fronterizos de México o la segunda frontera lineal más larga del mundo entre Argentina y Chile de 5,150 km. La lista podría ser mucho más extensa, pero la significancia no viene sólo dada por su dimensión o extensión, sino también por los mecanismos de diálogo institucional creados y por las demandas de institucionalización que pueden surgir desde “lo alto” o desde “lo bajo”. En contraste, un país como Brasil ha definido en su Constitución Nacional que la franja de frontera tiene 150 kilómetros de ancho, abarcando el 27 % del territorio nacional, 588 municipios y casi 10 millones de habitantes. O la experiencia chileno-argentina, en la que ha sido fundamental el acuerdo político bilateral a escala nacional, pero en donde también el papel de los Comités de Integración y Fronteras ha desempeñado un rol central en el fortalecimiento de los vínculos transfronterizos. Basta considerar la firma del Tratado de Maipú de Integración y Cooperación entre la República Argentina y la República de Chile del 30 de octubre de 2009.

Una aportación importante de este libro es que ha demostrado que la disminución de asimetrías territoriales es otra de las grandes potencialidades de la cooperación fronteriza. Como ha mencionado varias veces la CEPAL (2008, 2010 y 2012), las brechas productivas siempre tienen su correlato territorial. La convergencia productiva implica cerrar las brechas de productividad con los países más competitivos, pero también reducir la heterogeneidad estructural interna en cada uno de los países y en las fronteras con las condiciones características de cada uno de sus vecinos.

Una característica de la mayoría de las regiones transfronterizas  es su nivel de  sub-desarrollo, con flujos económicos asimétricos. Aun así, las fronteras son espacios dinámicos, donde sus actores crean recursos, de tal forma que la región transfronteriza como tal debiera verse como un recurso, por lo que entre los principales  retos de la integración transfronteriza no solo se encuentra el tratar de crear la identidad sobre la integración, sino el desarrollo de ese recurso (Shoon, 2014).

            La limitada comprensión sobre el amplio sentido de la cooperación transfronteriza, está en buena medida determinada por el limitado interés que existe por parte de las propias comunidades de frontera y su falta de conciencia sobre su identidad transfronteriza.

En el caso de las Euro-regiones, aun y cuando son resultado de una norma política de la UE; en sí misma la europeización es una regionalización y en este sentido se espera que las autoridades regionales implementen las políticas de la UE que corresponde a este espacio de formalidad.

   Los gobiernos subnacionales son actores fundamentales de la cooperación fronteriza. Estos  gobiernos  -en general- y los de frontera -en particular- han debido adaptarse y dar respuesta a una serie de retos y desafíos entre los que se destacan la internacionalización de la economía, la modificación creciente de sus competencias por medio de procesos de descentralización, una mayor implicación del sector privado en las decisiones y políticas locales, la transformación en los contenidos de las políticas públicas que exigen un mayor grado de innovación en materia de ingeniería política para favorecer la cohesión socio-territorial y dar respuesta a las nuevas formas de participación política y ciudadana, entre otros.

Los procesos de integración regional suelen brindar motivaciones específicas para el involucramiento y la participación internacional de las unidades subnacionales, a la vez que se constituyen en ámbitos particulares para su ejercicio como se demuestra en la Unión Europea, en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en el Mercado Común del Sur, en la Comunidad Andina de Naciones y en el Sistema de la Integración Centroamericana.

La paradiplomacia es parte esencial del proceso de la gobernanza, pero también tiene sus límites, toda vez que es difícil establecer como la primera podría influir por ejemplo en los clústers que derivan de redes globales de producción, lo cual no elimina el reconocimiento acerca del valor estratégico de la paradiplomacia al momento de construir una región transfronteriza (Wong, 2014 y Lopez, y Miranda, 2014). En ambas dimensiones de la gobernanza, los gobiernos subnacionales y particularmente locales, cuentan con un papel fundamental dada su cercanía con el ciudadano..

Para esta representación de los diversos sectores, las redes de cooperación transfronteriza van a jugar un papel determinante. En particular los sectores privado y social, pero aun el sector publico encuentran en las redes informales y semi-formales  un esquema de cooperación flexible y ágil para la toma de decisiones, situación que no siempre es así en caso de los mecanismos altamente formalizados de la cooperación .Aun en las redes transfronterizas, es importante conocer cuál es el papel de los actores en un proceso multi-nivel (Barajas, 2013).

 De alguna manera, las fronteras son un interesante laboratorio de experimentación social de la integración a la vez que permiten la aplicación de acciones y políticas públicas diferenciadas y selectivas para una transformación productiva con equidad territorial y cohesión social.

Fragmento de ´Conclusiones¨, del libro FRONTERAS Y PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL. ESTUDIOS COMPARADOS ENTRE AMÉRICA Y EUROPA.

Ma. del Rosio Barajas, Nahuel Oddone y Pablo Wong