La facilitación del comercio en el MERCOSUR

Introducción

Los cuatro Estados Parte fundadores del MERCOSUR han presentado recientemente su voluntad de adherir en la denominada Categoría A del Acuerdo de Facilitación del Comercio (AFC) suscripto por los países miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en la ciudad de Bali (Indonesia) en el mes de diciembre de 2013.

El Acuerdo contiene disposiciones para agilizar los despachos aduaneros y el flujo internacional de mercaderías, transparencia y difusión de los regímenes aduaneros, cooperación entre todos los organismos nacionales que intervienen en los procesos de importación y exportación de bienes y pautas sobre asistencia técnica y creación de capacidades, entre otras cuestiones.

Haciendo un poco de historia, debemos remontarnos al 30 de octubre de 1947 cuando se firmó el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), dando inicio a una serie de reuniones multilaterales tendientes a favorecer el comercio internacional, dentro de las cuales corresponde resaltar la denominada Ronda Uruguay que tuvo origen en 1986 y concluyó en 1993 en Marrakech (Marruecos) donde se crea formalmente la Organización Mundial del Comercio.

En el año 2001 se inició la Ronda de Doha (Catar) que tenía como objetivos fundamentales reformar el sistema de comercio mundial mediante la reducción de trabas a los flujos comerciales, y en ese marco, en julio de 2004, se les pidió a los Miembros de la OMC aclarar y mejorar el Artículo V del GATT (libertad de tránsito), el Artículo VIII (Cuotas y Formalidades relacionadas con la Importación y Exportación) y el Artículo X (Publicación y Administración de los Reglamentos Comerciales), concluyendo en diciembre de 2013 con el denominado “Paquete de Bali”.

El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio está dividido en tres secciones:

La sección I contiene pautas para agilizar los despachos aduaneros y el flujo internacional de mercaderías y la cooperación aduanera, distribuidas en 12 artículos.

La sección II contiene pautas dirigidas fundamentalmente a los países en desarrollo y menos desarrollados suministrándoles un tratamiento más favorable y asistencia técnica para la implementación del Acuerdo, conforme la categoría que elijan según las siguientes opciones: Categoría A: disposiciones que el Miembro aplicará en el momento de la entrada en vigor del Acuerdo (o, en el caso de un país menos adelantado Miembro, en el plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor); Categoría B: disposiciones que el Miembro aplicará tras un período de transición después de la entrada en vigor del Acuerdo; y Categoría C: disposiciones que el Miembro aplicará en una fecha posterior a un período de transición después de la entrada en vigor del Acuerdo y que requieren la prestación de asistencia y apoyo para la creación de capacidad.

Por último, en la sección III se prevé la creación de un Comité de Facilitación del Comercio (art. 23.1) que tendrá a su cargo el monitoreo y administración del Acuerdo y se exige a los países miembros a que tengan un comité “nacional” (art. 23.2).

En términos generales, se han identificado 4 etapas en la puesta en vigencia del acuerdo: (i) la primera etapa consiste en las notificaciones nacionales, para lo cual cada miembro debe realizar una revisión de su legislación interna para asegurar su compatibilidad con el acuerdo, y en base a ello determinar la categoría a la que le correspondería adherir, (ii) en segundo lugar, y siguiendo su estructura institucional interna, se debe elaborar un instrumento de aprobación (ratificación) por el Parlamento Nacional y refrendado por el Ejecutivo, (iii) la tercera etapa se cumple cuando los Estados notifican oficialmente a la OMC su ratificación, y por último, (iv) la última etapa se alcanza con la entrada en vigor del Acuerdo a nivel mundial, que ocurrirá cuando se reúna la ratificación por parte de dos tercios de los miembros de la OMC.

Cuando el Acuerdo de Facilitación de Comercio (AFC) entre en vigencia, pasará a ser parte de los denominados "Acuerdos Abarcados" de la OMC, esto es, sujetos al Sistema de Solución de Diferencias (SSD).

Básicamente, el proceso SSD tiene cuatro etapas: i) la de consulta, que da inicio al proceso, donde prevalece la negociación y diplomacia (donde se resuelven la mayoría de las causas), (ii) la de conformación y conocimiento por parte de un grupo técnico especial que evalúa las circunstancias y propone una decisión al Órgano de Solución de Diferencias, (iii) la de apelación, que conlleva un análisis jurídico de la decisión del grupo técnico y, por último, (iv) la fase cumplimiento que le otorgará un plazo para cumplir la medida y en caso de inobservancia, se aplicarán las medidas de coercibilidad pertinentes.

 

El rol de las Aduanas en su desarrollo e implementación.

En rápida respuesta y a los pocos días de suscripto el Paquete de Bali, la Comisión de Política de la OMA aprobó la Resolución de Dublín, donde asume una posición de absoluto  respaldo al acuerdo y compromiso de colaborar efectivamente en la aplicación exitosa del AFC, especificando que ayudaría a sus miembros en todos aquellos aspectos que resultare necesario para lo cual estableció un Grupo de Trabajo sobre el AFC (GTAFC), desarrolló una herramienta web de orientación para la aplicación del AFC y lanzó el Programa Mercator.

En relación con el establecimiento de Comités Nacionales de Facilitación del Comercio previstos en el artículo 23 ap. 2do. del Acuerdo, la Organización Mundial de Aduanas, aprobó una Guía  (“National Committees on Trade Facilitation. A WCO Guidance”), cuyas pautas sería conveniente seguir toda vez que son el resultado de un análisis comparativo técnico entre los diversos países del mundo de quienes se receptaron sus mejores prácticas al respecto.

En ese sentido, se propicia que las Aduanas se involucren y desempeñen un papel destacado en los CNFC toda vez que son responsables de garantizar la conformidad con los acuerdos comerciales internacionales, así como las legislaciones y normas nacionales directamente vinculadas con reglas comerciales multilaterales, y en este caso particular, teniendo fundamentalmente en consideración que las disposiciones técnicas del AFC (Sección I, Artículos 1 al 12), están principalmente vinculadas con las Aduanas (con la aplicación plena o parcial del 98% de las disposiciones), situándolas en el centro de los esfuerzos nacionales de aplicación.

Beneficios.

Informa la OMC que: “en una transacción aduanera media intervienen entre 20 y 30 partes diferentes, 40 documentos, 200 elementos de datos (30 de los cuales se repiten 30 veces como mínimo) y la necesidad de volver a escribir, por lo menos una vez más, entre el 60 y el 70 por ciento de todos los datos”.

Asimismo, cuantifica los beneficios de avanzar en las tareas de facilitación: “… si todos los Estados lograran reducir las barreras a las cadenas de suministro hasta el punto medio de las mejores prácticas mundiales, el PBI mundial podría aumentar un 4,7% lo cual implica 2.6 trillones de dólares y las exportaciones un 14.5%, es decir 1.6 trillones de dólares.” En idéntico sentido, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha estimado en 14.1 % promedio la reducción de costos para países de bajos ingresos, 15.1.% para países de ingresos medios-bajos, y 12.9 % para países con ingresos medio-altos.

La Facilitación del Comercio en el MERCOSUR

El MERCOSUR como bloque de integración regional ha adoptado una serie de  instrumentos en materia de facilitación del comercio[1], que podemos dividir en dos grandes grupos:

a) Instrumentos internalizados en todo el MERCOSUR 

a.1) Decisiones del Consejo Mercado Común (CMC):

- Decisión 4/2000. Acuerdo de Recife (controles integrados en frontera);

- Decisión 50/2004. Norma relativa al despacho aduanero de mercaderías;

- Decisión 26/2006. Convenio de cooperación entre las Aduanas del MERCOSUR;

- Decisión 17/2010. Documento único aduanero del MERCOSUR (DUAM).

a.2) Resoluciones del Grupo Mercado Común (GMC):

- Resolución 4/1991. Manifiesto internacional de carga y declaración de tránsito aduanero;

- Resolución 6/1991. Validez de precintos colocados en operaciones de tránsito aduanero;

- Resolución 121/1996. Tratamiento aduanero para material promocional.

- Resolución 29/1998. Disposiciones relativas al intercambio postal entre ciudades fronterizas;

- Resolución 17/2004. Informatización de los tránsitos aduaneros;

- Resolución 34/2004. Simplificación de procedimientos aduaneros intra-MERCOSUR;

a.3) Directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM):

- Directiva 20/1995. Tratamiento preferencial al transporte de productos perecederos;

- Directiva 6/2000. Modelo de reglamento de área de control integrado de cargas;

- Directiva 32/2008. Control aduanero;

- Directiva 33/2008. Norma relativa a la gestión de riesgo aduanero;

- Directiva 13/2012. Iniciativa de seguridad en el tránsito aduanero (precinto electrónico).

b) Instrumentos en proceso de internalización:

b.1) Decisiones del Consejo Mercado Común (CMC):

- Decisión N° 27/10. Código Aduanero del MERCOSUR.

- Decisión N° 19/11. Libertad de Tránsito.

b.2) Resoluciones del Grupo Mercado Común (GMC):

- Resolución N° 02/09. Procedimiento simplificado de despacho aduanero en el comercio intra-MERCOSUR.

El Acuerdo de Facilitación del Comercio en cada Estado Parte del MERCOSUR

República Argentina:

Con fecha 23 de mayo de 2016, la República Argentina, mediante nota dirigida al Comité Preparatorio sobre Facilitación del Comercio, comunicó que designa todas las disposiciones de la Sección I del Acuerdo para su inclusión en la categoría A, desde su entrada en vigor, a excepción de las que se enumeran a continuación:

-         Párrafos 2.1, y 3.4 del artículo 1 (suministro de información, formularios y documentos);

-         Apartado b) y c) del párrafo 4 del artículo 1 (dirección de internet y datos de contacto);

-         Inciso ii del apartado a) del párrafo 9 del artículo 3 (resoluciones anticipadas sobre el origen de la mercadería);

-         Párrafos 2.1 y 4 del artículo 10 (aceptación de copias electrónicas y ventanilla única);  

-         Párrafo 4 del artículo 11 (libertad de tránsito).

Asimismo, se encuentra pendiente de conformación el Comité de Facilitación del Comercio, que prevé la sección III, artículo 23.2 del Acuerdo, y en el cual deberán participar, los distintos organismos públicos y entidades privadas que intervienen en el comercio exterior argentino, con diverso grado de representatividad y responsabilidad, conforme lo sugerido por la Organización Mundial de Aduanas, considerando el contenido y objetivos del Acuerdo.

República Federativa de Brasil:

Con fecha 25 de julio de 2014, la República Federativa de Brasil, mediante nota dirigida al Comité Preparatorio sobre Facilitación del Comercio, notifico que designa todas las disposiciones de la Sección I del Acuerdo para su inclusión en la categoría A, con excepción de las siguientes:

-         Apartado b del párrafo 6 del artículo 3 (plazo en el que se emitirán las resoluciones anticipadas);

-         Inciso ii del apartado a del párrafo 9 del artículo 3 (resoluciones anticipadas sobre el origen de la mercadería);

-         Párrafo 1 del artículo 7 (establecer procedimientos que permitan la presentación de la documentación correspondiente a la importación y otra información requerida, incluidos los manifiestos, a fin de que se comiencen a tramitar antes de la llegada de las mercaderías con miras a agilizar su libramiento, posibilitando asimismo, la presentación de documentación en formato electrónico);

-         Párrafo 7.3 del artículo 7 (establecimiento de medidas adicionales de facilitación del comercio en relación con las formalidades y procedimientos de importación/exportación, destinadas a los “Operadores Autorizados”, tales como: requisitos reducidos de documentación y datos, bajo índice de inspecciones físicas y exámenes, pago diferido de los derechos, impuestos, tasas y cargas, utilización de garantías globales o reducción de las garantías, una sola declaración de aduana para todas las importaciones o exportaciones realizadas en un período dado, etc.)

-         Párrafo 9 del artículo 11 (permitir la presentación y tramitación anticipadas de los documentos y datos relativos al tránsito antes de la llegada de las mercaderías).

Con fecha 04/03/2016, y mediante Decreto Legislativo nº 1, el Congreso Nacional aprobó el texto del Protocolo de Enmienda del Acuerdo de Facilitación del Comercio y con fecha 29-03-2016, fue presentado ante la OMC el instrumento de aceptación (ratificación).

República de Paraguay:

Con fecha 20 de junio de 2014, la República de Paraguay, mediante nota dirigida al Comité Preparatorio sobre Facilitación del Comercio, notificó sus compromisos de categoría A, de acuerdo a la siguiente lista de disposiciones:

-         Artículo 3: Resoluciones anticipadas

-         Artículo 4: Procedimientos de Recurso o de revisión

-         Artículo 5.2: Retención

-         Artículo 7.2: Pago electrónico

-         Artículo 7.4: Gestión del Riesgo

-         Artículo 9: Traslado de mercancías destinadas a la importación bajo control aduanero

-         Artículo 10.2: Aceptación de copias

-         Artículo 10.3: Utilización de las normas internacionales

-         Artículo 10.4: Ventanilla Única

-         Artículo 10.5: Inspección previa a la expedición

-         Artículo 10.6: Recurso a agentes de aduanas

-         Artículo 10.8: Mercancías rechazadas

-         Artículo 10.9: Admisión temporal de mercancías/ Perfeccionamiento activo y pasivo

-         Artículo 11: Libertad de Tránsito

-         Artículo 12: Cooperación Aduanera

En aquellos casos en que se hace referencia a ciertos párrafos, el compromiso de la República del Paraguay se limita al contenido de dichos párrafos específicos y no al contenido del artículo completo.

Conforme se puede apreciar, la notificación de Paraguay –a diferencia del resto de los Estados Parte- se ha manifestado con una metodología “positiva”, esto es, adhiere a todas aquellas disposiciones que se han detallado expresamente en el párrafo anterior.

El 1ro. de marzo de 2016, la República de Paraguay presentó ante la OMC el instrumento de aceptación (ratificación) del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (Ley 5564 del 25 de enero de 2016).

República Oriental del Uruguay:

Con fecha 24 de julio de 2014, la República Oriental del Uruguay, mediante nota dirigida al Comité Preparatorio sobre Facilitación del Comercio, comunicó que incluirá todas las disposiciones de la Sección I del mencionado Acuerdo dentro de los compromisos de categoría "A" desde su entrada en vigor, a excepción del artículo 7.3 (que establece la separación entre el levante y la determinación definitiva de los derechos de aduana, impuestos, tasas y cargas), que se incluirá en los compromisos de categoría "B".

República Bolivariana de Venezuela: No ha comunicado a la fecha su voluntad de adherir al Acuerdo de Facilitación del Comercio.

Conclusiones.

Conforme se puede apreciar, es mucha la tarea realizada en materia de facilitación del comercio, tanto a nivel regional como nacional, y la mejor prueba de ello, es que los cuatro Estados Parte fundadores del MERCOSUR han manifestado que se encuentran en condiciones de adherir en la “Categoría A”, esto es, sin necesidad de plazo adicional (salvo las excepciones planteadas) ni asistencia técnica.

Sin perjuicio de ello, es necesario trabajar en las alternativas posibles de cada Ministerio competente para adecuar al texto del Acuerdo las excepciones técnicas puntuales planteadas por cada Estado Parte en relación a la Sección 1 del Acuerdo; como asimismo, arbitrar los medios para que cada Estado Parte conforme y/o adecúe (en aquellos países que ya lo tienen creado) los  Comités Nacionales de Facilitación del Comercio previstos en el artículo 23 ap. 2do. del Acuerdo, sugiriéndose a tal fin el seguimiento de las pautas y recomendaciones propiciados por la Organización Mundial de Aduanas en su Guía  (“National Committees on Trade Facilitation. A WCO Guidance”).

(*) Abogado (UNC); Especializado en la Enseñanza de la Educación Superior (UCC). Profesor de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC), Universidad Blas Pascal (UBP - Córdoba) y Universidad Nacional de Villa María (UNVM - Córdoba). Profesor y miembro del Comité Académico de la Especialización en Derecho Aduanero de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Jefe de la División Jurídica de la Región Aduanera Córdoba. Miembro del Comité Técnico Nro. 2, Subcomité Técnico de Legislación Aduanera del MERCOSUR. Miembro del Grupo de Redacción del Código Aduanero del MERCOSUR. Dirección de correo electrónico: hhjuarez@gmail.com

[1] Legislación Aduanera del MERCOSUR. Recopilación y ordenamiento de las normas aduaneras relevantes dictadas en el ámbito del MERCOSUR. Prof. Héctor H. Juárez. Ed. Tarifar  (descarga libre desde el link: http://www.tarifar.com/tarifar/html/LegAduMercosur/LegMercosur.html )