Mercosur, treinta años después. ¿A las puertas de un nuevo proyecto para la región?

A treinta años de la firma del Tratado de Asunción, el Mercosur enfrenta hoy dos desafíos que hacen a la naturaleza de su conformación como bloque económico y frente a sus objetivos originarios de alcanzar un estadio superior de integración.

Por un lado, se propone una reducción importante del arancel externo común (AEC), con el propósito de obtener un mayor peso comercial como grupo en el mundo, sin haber progresado lo suficiente en las principales agendas de políticas comerciales y productivas comunes, y en un momento en que la unilateralidad de reducción arancelaria no se corresponde con las políticas comerciales de las principales economías del mundo con las cuales se relacionan los países del Mercosur.

Por otro lado, se propone una flexibilización de las reglas de negociación con terceros países, de manera que cada país miembro del Mercosur no se encuentre atado a negociaciones en bloque como indica la Decisión 32/00. La propuesta de reducción del AEC todavía se encuentra dentro del imaginario de una unión aduanera que el Mercosur siempre pretendió alcanzar y que se la califica, hasta hoy, de incompleta. Sin embargo, la flexibilización que da lugar a negociaciones bilaterales de cada uno de los socios terminará perforando la unión aduanera imperfecta y direccionando al Mercosur a una simple zona de libre comercio.

Ello pone en cuestión el grado de profundidad de la integración regional, sobre el cual una decisión de los cuatro países se ha dejado esperar.

No hay duda de que, comparativamente con los primeros esfuerzos de integración latinoamericana de los años sesenta y setenta del siglo pasado (Alalc-Aladi, Pacto Andino, Mercado Común Centroamericano, etc.), el Mercosur ha obtenido logros muy superiores: desde una agenda comercial que rápidamente llega a una decisión de conformación del AEC, un incremento importante del comercio intra-Mercosur, un reconocimiento de las asimetrías en el desarrollo de los países y regiones componentes del bloque y una integración que lejos estuvo de limitarse a lo puramente comercial y económico.

El Mercosur ha significado un impulso importante de acercamiento de la gente de los países miembros para discutir y realizar emprendimientos conjuntos en lo social, cultural, municipal, el turismo, la agricultura familiar, los derechos humanos y laborales, etcétera; todos ellos tendientes a crear una ciudadanía Mercosur. Aunque el eje de integración estaba compuesto por los dos países mayores de la región, es indudable que el impulso del bloque tuvo un liderazgo bien definido. Inicialmente como un poder hegemónico duro —como resultado inercial del período pre mercosureño y, luego, evolucionando hacia un soft power o hegemón blando—, el Brasil ha marcado las pautas y el ritmo de las agendas interna y externa del Mercosur. Así, los grados del denominado regionalismo abierto, proclamado con la creación del Mercosur, eran controlados por el Brasil y de este país han nacido las diversas iniciativas por hacer del Mercosur la plataforma de una integración subcontinental mayor. En primer lugar, con el lanzamiento del Área de Libre Comercio Sudamericana (Alcsa) en 1993, luego con la Comunidad Sudamericana de Naciones (1998) y, finalmente, con la Unasur en la primera década de este siglo.

La crisis asiática (1997) fue la primera prueba de fuego del Mercosur con consecuencias muy graves sobre la estabilidad económica y las condiciones de vida de los cuatro países fundadores.

A pesar de este embate, el Brasil tuvo la suficiente fuerza para seguir impulsando el Mercosur. Ya en un momento de recuperación económica, este país reconoció la situación de los países menores del bloque y aceptó medidas, propuestas por estos, de un trato especial y diferenciado tanto en política comercial como en la creación de un fondo para reducir las asimetrías estructurales. Igualmente, ha sido bastante tolerante ante el menor dinamismo de la economía argentina y sus ciclos de ups and downs de sus finanzas públicas.

Con una recuperación económica a partir del boom de los commodities (2003-2013), la decisión de avanzar hacia un territorio aduanero común con la eliminación del doble cobro arancelario (2010) y una agenda externa de acuerdos comerciales que ya se extendía más allá de América del Sur, el Mercosur parecía seguir una ruta de profundización y afianzamiento de la integración regional.

Sin embargo, la falta de trabajo en políticas comunes, la lenta internalización de las normas comerciales, las múltiples excepciones al AEC y, finalmente, la no implementación de la eliminación del doble cobro arancelario llevaron al Mercosur a un largo período de estancamiento, agravado por nuevas crisis económicas de sus dos socios mayores y una crisis política en Brasil que lo bajó de su pedestal de líder de la integración y de interlocutor del bloque en foros regionales e internacionales.

Aun cuando se haya sido exitoso en arribar a un acuerdo con la Unión Europea luego de décadas de negociaciones, el Mercosur dejó de ser una prioridad para la política exterior y comercial del Brasil. La crisis económica argentina también ayudaría a este proceso de minimización del Mercosur. El gobierno que asumía en Brasil a principios del 2019 decidía retirarse de proyectos regionales (Unasur, Celac) y reducir su participación en grupos internacionales (G-20, Brics), lo que también resultaba coherente con la nueva postura brasileña de colocar al Mercosur en un lugar secundario.

La agenda interna del Mercosur hoy no tiene avances sustanciales en materia comercial. El acuerdo con la Unión Europea puede definitivamente empujar al Mercosur a la construcción de políticas comunes, por largo tiempo diferidas; pero este acuerdo hoy se encuentra en entredicho por los serios cuestionamientos de países europeos hacia la política medioambiental de los países mercosureños.

Entonces la pregunta es hacia qué Mercosur nos lleva esta nueva iniciativa de reducción unilateral del AEC* y de flexibilización de la unión aduanera imperfecta. ¿Estamos realmente a las puertas de un nuevo tratado constitutivo del Mercosur como bloque regional, menos ambicioso y menos profundo que el marcado por el Tratado de Asunción y el Protocolo de Ouro Preto? ¿Qué señales se están emitiendo hacia los principales jugadores del comercio internacional? ¿Podrán finalmente los cuatro países sentarse a considerar seriamente en qué estadio de integración seguirá navegando el Mercosur?

El camino de la toma de esta decisión resulta azaroso, no solamente por los daños económicos y sociales que ha traído la pandemia, sino también porque nunca, en treinta años, se ha presentado una divergencia tan marcada en las políticas económicas y comerciales de Brasil y Argentina.

Fernando Masi. Director del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (Cadep), "Reflexiones sobre los 30 años del Mercosur", estudio coordinado por Ignacio Bartesaghi

*Nota anexa

El 17 de marzo, Brasil redujo el impuesto a la importación de productos electrónicos (BIT) y de capital (BK) en un 10%. La medida alcanza a casi 1500 nomenclaturas aduaneras, que no dependen de la negociación con los demás socios del MERCOSUR, ya que cada socio puede cambiar unilateralmente las tarifas de productos BIT y BK. Planea la baja unilateral en otros sectores sensibles. (Nde E)