Capacidades en el caso del G20 y del grupo BRICS

Los grupos informales de países –los “G”- tienen hoy un protagonismo creciente en el escenario internacional. Son distintas modalidades de grupos de países, que con un bajo grado de formalización se reúnen periódicamente al más alto nivel político, con el objetivo de abordar cuestiones relevantes de la agenda internacional que consideran de su interés.

Suelen reflejar la percepción de relativas insuficiencias en lo mecanismos formales de participación de los países en el sistema internacional (ver nuestro artículo sobre “La participación en el sistema internacional”, publicado en la Revista Criterio, 1561-62, de diciembre de 1968. Ver en:

http://www.felixpena.com.ar/contenido/libro/capitulo01-participacion-sistema-internacional.pdf). Aspiran a incidir en la reformulación de los mecanismos existentes o en la eventual creación de nuevos organismos internacionales.

El Grupo de los 20 (G20) y el ahora denominado grupo BRICS son algunos de los principales ejemplos al respecto.

Son por cierto diferentes en sus objetivos y alcances, pero a su manera, ambos reflejan las nuevas realidades en la distribución del poder mundial. Ninguno ha demostrado aún su plena eficacia, medida por la capacidad de adoptar decisiones que graviten en cuestiones relevantes de la gobernabilidad global. Subsisten por lo tanto muchos interrogantes sobre el papel que efectivamente pueden desempeñar, sea para controlar los efectos más negativos de la crisis económica y financiera de los últimos tres años o para incidir en el diseño de una nueva arquitectura del sistema internacional.

Uno, el G20, refleja el encuentro de dos mundos: el de los países que se perciben como protagonistas “maduros” del sistema internacional (los del G8) y el de los países que son percibidos como protagonistas “emergentes” o, en algunos casos como “re-emergentes” (China e India). La Argentina es miembro pleno de este grupo.

El otro, el grupo BRICS (Brasil, Rusia, India y China, al que recientemente ha sido invitada Sudáfrica), reúne países que aspiran a tener un mayor protagonismo en el escenario mundial. Se visualizan con suficiente poder actual o potencial para ser reconocidos como actores relevantes a nivel global. Y en algunos casos (por ejemplo, Brasil y Sudáfrica) consideran que además podrían reflejar los intereses de otros países de los espacios geográficos regionales a los que pertenecen. Es decir, se perciben con capacidad de liderar a su respectiva región, aún cuando el eventual liderazgo no necesariamente sea reconocido así por todos los otros países que a ella pertenecen. La Argentina no ha sido convidada a ser país miembro (sobre el grupo BRICS ver este Newsletter, del mes de enero de 2011, en: http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/2011-01-gobernabilidad-global-coaliciones-naciones).

Estas agrupaciones de países que se reúnen periódicamente a nivel de Jefes de Estado (y/o de Gobierno según sea el ordenamiento constitucional de cada país) no son un fenómeno nuevo en la diplomacia internacional. El denominado G7 –luego G8, tras la incorporación de Rusia- cumplió un papel significativo al nuclear a los principales países desarrollados en Cumbres periódicas realizadas a partir de 1975. Si bien éste sigue existiendo y reuniéndose como tal, a fines de 2008 se hicieron evidentes sus insuficiencias para abordar la crisis financiera y económica global. De allí que se convocara al G20 como ámbito apropiado para Cumbres al más alto nivel político. Ya existía desde 1999, pero hasta entonces había funcionado sólo al nivel de las autoridades financieras de un grupo de países incluyendo a los del G7 (ver: http://www.g20.org/index.aspx).

La diplomacia de Cumbres, como reuniones al más alto nivel político de los países participantes, tiene también muchos precedentes y múltiples modalidades. Entre otras están las bilaterales, especialmente entre países vecinos, que son en la actualidad muy comunes y suelen tener periodicidad determinada –por ejemplo, semestral, anual o bi-anual-. También están las que se realizan en el ámbito de organizaciones internacionales (por ejemplo, las Cumbres sobre el cambio climático) o de procesos de integración institucionalizados (por ejemplo, en el ámbito de la Unión Europea o del Mercosur). Otras pueden reflejar espacios inter-regionales y tener como objetivo generar el necesario impulso político para promover distintos grados y modalidades de cooperación económica. Las Cumbres ALC-UE, las Iberoamericanas y las del Asia y el Pacífico, son ejemplos al respecto, entre muchos otros.

En estos casos las Cumbres simbolizan la existencia de un espacio diferenciado y con cierto grado de identidad propia en el escenario internacional global. También pueden tener un alcance regional, tal el caso del Grupo de Río en el que participan países latinoamericanos.

En la dinámica de las Cumbres puede tener un papel fundamental el factor prestigio para el gobierno del respectivo país sede. En tales casos el impacto de política interna de cada reunión llega a adquirir una relevancia especial, incidiendo en una tendencia creciente a lo que puede denominarse “diplomacia mediática”, en la que los efectos de la respectiva Cumbre suele ser medida por su impacto en la prensa interna y no sólo en la internacional.

Comparando los dos grupos privilegiados en este análisis por su relevancia actual y potencial, surgen algunos elementos comunes y otros que los diferencian.

Como algunos de los elementos comunes pueden señalarse los siguientes:

• no son episodios ocasionales y, por el contrario, aspiran a tener una presencia estable por un período de tiempo que incluso podría ser largo;

• las respectivas Cumbres tienen una frecuencia predeterminada;

• tienen países miembros, pero no constituyen sin embargo una organización internacional. Por lo tanto no tienen un pacto constitutivo -resultante de un instrumento jurídico internacional multilateral que les de origen- y no tienen personería jurídica ni órganos permanentes propios;

• sus miembros son países que consideran tener algunos intereses afines, al menos en relación a los objetivos del respectivo grupo;

• sólo pueden ser miembros aquellos países específicamente invitados y, por lo general, tienen “listas de espera” constituidas por países que aspiran a ser convocados y que entienden reunir condiciones para ello;

• en sus reuniones no se excluye la presencia de países no-miembros y de organismos internacionales especialmente invitados;

• las respectivas Cumbres periódicas son preparadas por los propios países miembros bajo la coordinación del país sede de la reunión, a veces con la participación de altos funcionarios especialmente seleccionados por cada país miembro –por ejemplo, los denominado “sherpa” en el precedente del G7 y en el actual G20-, y también por reuniones ministeriales con periodicidad propia y, además, previas a cada Cumbre;

• sus resultados se expresan, por lo general, en una declaración final o en un comunicado conjunto, que refleja -en términos a veces muy poco precisos- las acciones y políticas que aspiran a impulsar, y

• no producen reglas jurídicas internacionales, sin perjuicio que aspiren a incidir en el proceso de creación normativa en el ámbito de otros mecanismos formales de cooperación internacional y de organismos internacionales existentes.

Y en cuanto a los elementos diferenciales, pueden resaltarse los siguientes:
• los objetivos que se persiguen y los criterios para seleccionar los países invitados, que son diferentes en sus alcances aún cuando, en ambos casos, se vinculen a cuestiones relevantes de la gobernabilidad global;

• las modalidades del proceso de preparación y seguimiento de las respectivas Cumbres, que no responden necesariamente a un modelo determinado;

• la configuración desigual del poder relativo entre los países participantes, y

• el grado de homogeneidad de sus respectivos intereses políticos y económicos, que puede tener incluso un alcance muy limitado.

Dado el carácter relativamente reciente de los dos grupos aquí considerados –el G20 (en su nueva versión) y el BRICS- es prematuro intentar apreciar su eficacia en función de los objetivos que persiguen. Al hacerse tal apreciación, sin embargo, es conveniente tomar en cuenta las diferencias existentes entre dos iniciativas que surgen en circunstancias similares pero que responden a necesidades diferentes.

Las circunstancias similares en las que ambas iniciativas han sido lanzadas, son las de las insuficiencias sistémicas para asegurar una gobernabilidad global efectiva. Ellas tienen que ver con cambios profundos en la distribución del poder mundial, que se tornaron más evidentes en ocasión de la reciente crisis financiera global con sus notorios impactos económicos y con distintos tipos de repercusiones en el plano político.

Las necesidades que impulsan al G20 se relacionan con la superación de una situación de crisis sistémica y con el impulso de reformas institucionales que conduzcan a un multilateralismo efectivo, especialmente en el plano financiero y del comercio mundial. El grupo BRICS, a su vez, procura acrecentar la capacidad para un protagonismo relevante de sus países miembros en la construcción de un nuevo orden mundial y ejercer su influencia dentro del G20. Pero en ninguno de los dos casos, las necesidades parecen ser percibidas de la misma manera por los distintos países que integran el respectivo grupo.

Más allá de las diferencias existentes entre ambos grupos, tres capacidades deberán tenerse en cuenta a la hora de apreciar su eficacia en función de los objetivos perseguidos.

Ellas son:

• la de ejercer una influencia real en el diseño de una nueva arquitectura del sistema internacional, que permita alcanzar niveles razonables de una gobernabilidad global que aspire a ser efectiva y a tener legitimidad;

• la de articular acuerdos sólidos y que penetren en la realidad entre los países miembros sobre cuestiones relevantes de la agenda internacional, y

• la de reflejar los puntos de vista y los intereses de los países no participantes, especialmente los de la región a la que uno o más países miembros eventualmente aspiran a representar.

Tras la reciente reunión ministerial en Paris, subsisten muchas dudas sobre la eficacia potencial del G20 y sobre su representatividad (ver sus resultados en: http://www.g20.org/Documents2011/02/COMMUNIQUE-G20_MGM%20_18-19_February_2011.pdf). La próxima Cumbre a realizarse bajo la presidencia de Francia será una nueva oportunidad para apreciar su capacidad de incidir en la realidad internacional. Los resultados que se logren en las negociaciones de la Rueda Doha serán al respecto una prueba importante, teniendo en cuenta los reiterados pronunciamientos que al respecto se han producido desde que la primera Cumbre tuviera lugar a finales del año 2008. A su vez el grupo de los BRICS tendrá en su Cumbre de Beijing, en abril próximo, una oportunidad para poner de manifiesto su relevancia como nuevo protagonista eficaz en el escenario internacional.

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.

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