Código Aduanero del Mercosur: dificultades hacia la norma marco
El principal objetivo de toda legislación aduanera que pretende favorecer la integración es la eliminación de los diferenciales de costo entre los diferentes países. Pero no basta con la unificación de los aranceles, sino también de los procedimientos, métodos y operativas que pueden hacer las veces de aranceles encubiertos.
Fueron algunos de los conceptos del Dr Enrique Barreira en su intervención en el marco del Primer Congreso Internacional de Derecho Aduanero, organizado por la Universidad Austral y el Instituto Argentino de Estudios Aduaneros. El especialista avanzó en un análisis pormenorizado del código recientemente aprobado por las naciones que integran el Mercosur, al que definió como una de las empresas más significativas que ha tenido el cono sur de América durante más de un siglo.
Si bien la legislación aduanera es el principal instrumento de unificación de las condiciones del comercio entre los países involucrados, no debe olvidarse la importancia que en el mismo sentido pueden adquirir otras legislaciones, como la laboral, la previsional, la cambiaria y la bancaria. Todas ellas, en la medida en que difieran entre un estado y otro, pueden dar lugar a diferenciales de costo para las empresas.
Los procesos de integración generalmente comienzan con la integración aduanera. Así lo muestra la experiencia histórica en las regiones que culminaron en uniones políticas, como Italia, Alemania o Suiza. Y todas las uniones aduaneras fueron precedidas por la unificación y uniformidad de aranceles. Pero no basta con unificar los aranceles, sino también los procedimientos, métodos y operativas que, al implicar costos diferentes, constituyen aranceles encubiertos, produciendo efectos equivalentes a los de aquéllos.
El Código Aduanero del Mercosur (CAM) ha sido pensado como una legislación marco. Se trata de un primer paso en el largo proceso de la integración comercial que debe ser ponderado a la luz de los avances, sostenidos pero graduales, en materia de integración política. Sin embargo, el hecho de que el CAM constituya un código marco puede implicar algunas dificultades en el futuro, ya que la delegación de aspectos reglamentarios y complementarios hará necesario el establecimiento de nuevos acuerdos entre las diferentes partes del complejo entramado de intereses –públicos y privados– de los países involucrados, teniendo en cuenta que la finalidad del derecho aduanero es equilibrar los intereses entre el estado y el comerciante.
Para el Dr. Barreira, referente del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros, es un error considerar que un código aduanero pueda constituir un código marco. Según la doctrina constitucional argentina, las leyes marco son normas jurídicas incompletas, razón por la cual sólo pueden existir en la medida en que delegan, usualmente en el poder administrador. Es éste quien debe completar lo que está incompleto en la ley, es decir, aquellos aspectos que el legislador ha decidido no asumir. Los interrogantes que surgen entonces tienen que ver con el grado y los términos de la delegación, ya que un código de estas características no puede ser aplicado sin las normas delegadas.
A partir del Código Napoleónico, no se entiende por código a una mera compilación sino al instrumento que procura simplificar y ordenar las normas esparcidas en leyes diversas, dando completitividad –se tratan todos los temas de la materia en cuestión–, y certeza –pretendiendo otorgar estabilidad jurídica. Los códigos tratan de las reglas generales, evitando el casuismo. Se necesita un concepto amplio comprensivo de los casos pequeños. Si lo que se quiere es un código breve, lo principal es pensar y establecer claramente aquellas leyes comprensivas. También debe tratarse de una norma que no sea fácilmente modificable, que cuente con finalidad y principios rectores que permitan dar solución a los casos no previstos expresamente, dando hilación a todo el sistema y permitiendo resolver los casos de vacío legal.
Así, siguiendo la cuidada argumentación de Barreira, el concepto mismo de código no parece compadecerse con la idea de código marco. Por definición, un código marco es incompleto (le falta completitividad), no permite conocer la regla (le falta certeza) y permite un fácil cambio a través de normas complementarias (carece de estabilidad).
Observaciones sobre el Código Aduanero
Adentrándose específicamente en las disposiciones del CAM, son ejemplos de excesivas delegaciones las de los regímenes de importación y exportación, incluyendo la totalidad de las normas reglamentarias que establecerán los requisitos, formalidades y procedimientos; así como también la delegación de los procedimientos simplificados en la administración aduanera y la de la facultad para la creación de regímenes especiales.
Frente a esta caracterización del CAM, Barreira pondera positivamente al Código Aduanero argentino. En este sentido, un problema fundamental para toda administración aduanera –junto con la finalidad de otorgarle agilidad al comercio– es la necesidad de combatir la corrupción, enquistada en todos los organismos aduaneros del mundo. El reconocido jurista explica que la mejor manera de hacerlo es juridizando la aduana, para permitir no sólo que el administrador controle a sus subalternos, sino también que el importador y el exportador puedan ayudarlo en esa tarea. Pero para que esto pueda tener lugar es necesario evitar la discrecionalidad en la garantía e impedir que la mercadería pueda ser tomada como rehén por parte de la administración. En este aspecto, la legislación argentina establece un régimen de garantías satisfactorio, estableciendo taxativamente los casos en que deberá pedírsela. De ningún modo ésta puede ser dispuesta discrecionalmente por el administrador, como parece suceder en el CAM. Problemas conexos los constituyen el hecho de que no se fijan los montos máximos de garantía y la facultad de la aduana para su aceptación o rechazo, representando todo ello un alto grado de indeterminación en aspectos de relevancia.
En conclusión, la excesiva delegación vaciaría al CAM de contenido sustancial, lo cual adquiere importancia porque –siguiendo a Barreira– el derecho aduanero es derecho público de particular incidencia en el derecho privado. A diferencia de la relación tributaria que establece una obligación personal creditoria, la relación jurídica aduanera afecta la disponibilidad jurídica de la mercadería respecto de quien es su titular.
Por último, un factor capaz de aportar incertidumbre lo constituiría la falta de definición sobre quiénes serán los encargados de dictar las normas delegadas, ya que en algunos momentos el código delega en las autoridades aduaneras y en otros lo hace en los órganos propios del Mercosur.
Si bien la legislación aduanera es el principal instrumento de unificación de las condiciones del comercio entre los países involucrados, no debe olvidarse la importancia que en el mismo sentido pueden adquirir otras legislaciones, como la laboral, la previsional, la cambiaria y la bancaria. Todas ellas, en la medida en que difieran entre un estado y otro, pueden dar lugar a diferenciales de costo para las empresas.
Los procesos de integración generalmente comienzan con la integración aduanera. Así lo muestra la experiencia histórica en las regiones que culminaron en uniones políticas, como Italia, Alemania o Suiza. Y todas las uniones aduaneras fueron precedidas por la unificación y uniformidad de aranceles. Pero no basta con unificar los aranceles, sino también los procedimientos, métodos y operativas que, al implicar costos diferentes, constituyen aranceles encubiertos, produciendo efectos equivalentes a los de aquéllos.
El Código Aduanero del Mercosur (CAM) ha sido pensado como una legislación marco. Se trata de un primer paso en el largo proceso de la integración comercial que debe ser ponderado a la luz de los avances, sostenidos pero graduales, en materia de integración política. Sin embargo, el hecho de que el CAM constituya un código marco puede implicar algunas dificultades en el futuro, ya que la delegación de aspectos reglamentarios y complementarios hará necesario el establecimiento de nuevos acuerdos entre las diferentes partes del complejo entramado de intereses –públicos y privados– de los países involucrados, teniendo en cuenta que la finalidad del derecho aduanero es equilibrar los intereses entre el estado y el comerciante.
Para el Dr. Barreira, referente del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros, es un error considerar que un código aduanero pueda constituir un código marco. Según la doctrina constitucional argentina, las leyes marco son normas jurídicas incompletas, razón por la cual sólo pueden existir en la medida en que delegan, usualmente en el poder administrador. Es éste quien debe completar lo que está incompleto en la ley, es decir, aquellos aspectos que el legislador ha decidido no asumir. Los interrogantes que surgen entonces tienen que ver con el grado y los términos de la delegación, ya que un código de estas características no puede ser aplicado sin las normas delegadas.
A partir del Código Napoleónico, no se entiende por código a una mera compilación sino al instrumento que procura simplificar y ordenar las normas esparcidas en leyes diversas, dando completitividad –se tratan todos los temas de la materia en cuestión–, y certeza –pretendiendo otorgar estabilidad jurídica. Los códigos tratan de las reglas generales, evitando el casuismo. Se necesita un concepto amplio comprensivo de los casos pequeños. Si lo que se quiere es un código breve, lo principal es pensar y establecer claramente aquellas leyes comprensivas. También debe tratarse de una norma que no sea fácilmente modificable, que cuente con finalidad y principios rectores que permitan dar solución a los casos no previstos expresamente, dando hilación a todo el sistema y permitiendo resolver los casos de vacío legal.
Así, siguiendo la cuidada argumentación de Barreira, el concepto mismo de código no parece compadecerse con la idea de código marco. Por definición, un código marco es incompleto (le falta completitividad), no permite conocer la regla (le falta certeza) y permite un fácil cambio a través de normas complementarias (carece de estabilidad).
Observaciones sobre el Código Aduanero
Adentrándose específicamente en las disposiciones del CAM, son ejemplos de excesivas delegaciones las de los regímenes de importación y exportación, incluyendo la totalidad de las normas reglamentarias que establecerán los requisitos, formalidades y procedimientos; así como también la delegación de los procedimientos simplificados en la administración aduanera y la de la facultad para la creación de regímenes especiales.
Frente a esta caracterización del CAM, Barreira pondera positivamente al Código Aduanero argentino. En este sentido, un problema fundamental para toda administración aduanera –junto con la finalidad de otorgarle agilidad al comercio– es la necesidad de combatir la corrupción, enquistada en todos los organismos aduaneros del mundo. El reconocido jurista explica que la mejor manera de hacerlo es juridizando la aduana, para permitir no sólo que el administrador controle a sus subalternos, sino también que el importador y el exportador puedan ayudarlo en esa tarea. Pero para que esto pueda tener lugar es necesario evitar la discrecionalidad en la garantía e impedir que la mercadería pueda ser tomada como rehén por parte de la administración. En este aspecto, la legislación argentina establece un régimen de garantías satisfactorio, estableciendo taxativamente los casos en que deberá pedírsela. De ningún modo ésta puede ser dispuesta discrecionalmente por el administrador, como parece suceder en el CAM. Problemas conexos los constituyen el hecho de que no se fijan los montos máximos de garantía y la facultad de la aduana para su aceptación o rechazo, representando todo ello un alto grado de indeterminación en aspectos de relevancia.
En conclusión, la excesiva delegación vaciaría al CAM de contenido sustancial, lo cual adquiere importancia porque –siguiendo a Barreira– el derecho aduanero es derecho público de particular incidencia en el derecho privado. A diferencia de la relación tributaria que establece una obligación personal creditoria, la relación jurídica aduanera afecta la disponibilidad jurídica de la mercadería respecto de quien es su titular.
Por último, un factor capaz de aportar incertidumbre lo constituiría la falta de definición sobre quiénes serán los encargados de dictar las normas delegadas, ya que en algunos momentos el código delega en las autoridades aduaneras y en otros lo hace en los órganos propios del Mercosur.
Gustavo Sánchez
