Cooperación fronteriza: estrategia política clave en la integración

MercosurABC - ¿Cuál es desde su punto de vista el vínculo entre integración regional y cooperación fronteriza?

La cooperación fronteriza constituye una de sus derivaciones lógicas, dada la importancia de las dinámicas territoriales y la relativa madurez alcanzada en  
los procesos de integración regional. Más allá de sus avances, la integración regional no supuso el fin de las fronteras ni de sus interacciones. Sólo las 
redimensionó, haciéndolas más visibles por estimularlas o por poner en relevancia las asimetrías y la falta de igualdad que caracterizaban a esos 
territorios y sus poblaciones con respecto a sus pares aún dentro del mismo La cooperación fronteriza constituye una estrategia política clave para el 

desarrollo económico y social, la gobernabilidad democrática y la reducción de asimetrías; a la vez que favorece mayores condiciones de igualdad para 
la transformación productiva e inserción de las regiones de frontera en la económica internacional contemporánea.

Las fronteras son un espacio territorial ideal para la experimentación social de la integración regional. Desde antes de la conformación de los Estados 
Nacionales en América Latina y el Caribe ha estado presente la noción de frontera. El establecimiento de las fronteras dio lugar a una enorme cantidad 
de conflictos, durante la época independentista e –incluso- en el siglo XX, que redundaron en la construcción de treinta y seis fronteras con una longitud 
mayor a 41.000 kilómetros.

Las fronteras son espacios interestatales en donde se condensan las relaciones entre las poblaciones locales (relaciones de contigüidad) y el 
accionar de los diferentes niveles del Estado (relaciones interinstitucionales y multinivel). En líneas generales, constituye un escenario para proyectar el 
desarrollo muy interesante.

MercosurABC - ¿Hay un cambio en la forma de percibir las fronteras?

Absolutamente. De percibirlas como el fin de los Estados, como el límite lejano, como la zona de nadie o despoblada, se ha pasado a concebirlas como áreas 
estratégicas ideales para la experimentación social de la integración regional en donde la contigüidad y la cotidianeidad se sintetizan en intensas relaciones 
Se trata de una deuda histórica en pos de la igualdad de los territorios de frontera con otros territorios nacionales. Resolver este problema de igualdad 
es crear capacidad en las zonas de frontera a partir de estrategias selectivas y diferenciadas. La dialéctica entre la movilización de las propias regiones y las 
políticas nacionales de cohesión territorial deben crear círculos virtuosos entre el capital social y la política pública, fortaleciendo las capacidades de desarrollo 
específicas que los territorios demandan.

El devenir histórico-económico latinoamericano ha puesto de manifiesto el peso territorial de las fronteras. El crecimiento económico demostrado por algunas 
fronteras, el hecho de ser nodos clave en la integración física, la presencia de determinados recursos naturales estratégicos, la constitución de bienes 
públicos compartidos, han despertado un creciente interés por las fronteras que no necesariamente se ha traducido en términos institucionales al interior de los 

procesos de integración regional. 

MercosurABC - ¿Cómo se pueden explicar las relaciones fronterizas?

Es una pregunta bastante difícil. Las relaciones de frontera pueden tener diferentes formas y perfiles en función del grado de permeabilidad de sus
límites, del nivel de autonomía de los gobiernos subnacionales y los procesos de descentralización en curso, del peso de la política nacional y de los 
acuerdos interjurisdiccionales, de las iniciativas regionales que promuevan la integración o de la rigidez de la agenda de la seguridad internacional.

En líneas generales, la cooperación fronteriza desafía la imagen estática de los límites estatales y de las divisiones administrativas y jurisdiccionales. Las
interacciones en los territorios fronterizos y la representación del espacio político caracterizado por fronteras borrosas, son elementos funcionales para 
la definición de una nueva territorialidad concordante con las vocaciones y potencialidades económico-territoriales y generadora de condiciones de 
igualdad para su competitividad. 

Esta nueva territorialidad tendrá sentido si se estructura a partir de un nivel de cohesión social que facilite la integración de actores, agendas, políticas y 
medios financieros para la sostenibilidad del desarrollo regional y la protección ambiental de las zonas de frontera.

Por otro lado, la integración fronteriza estimula la construcción de bienes públicos regionales producto de la necesidad de corregir problemas que no 
han encontrado respuesta individual o que no ofrecen suficientes incentivos para que un solo Estado asuma los costos. Se presenta así también como 
una estrategia para la prevención de conflictos y la creación de consensos en materia de protección ambiental.

MercosurABC - Pareciera que la cooperación fronteriza se ha puesto de moda. ¿Es un fenómeno sólo del Mercosur o más bien latinoamericano?

Es una pregunta muy interesante. La integración fronteriza es un elemento central y común de la agenda de América Latina y el Caribe. Más allá de 
las divisiones que observan algunos académicos como Luis Maira sobre la existencia de una “América Latina del Norte” y una “América Latina del Sur”; 
sin lugar a dudas, puede identificarse una creciente demanda de políticas e instrumentos para desarrollar las áreas fronterizas en toda América Latina y el 
Caribe. 

A primera vista, podría interpretarse que hay una necesidad diferenciada de instrumentos para promover la integración fronteriza. Mientras que en 
América Latina del Norte priman razones de seguridad ligadas al control de la frontera; en América Latina del Sur, se busca mejorar la infraestructura 
física para mejorar la participación de las regiones de frontera en el comercio internacional. En el Caribe, también resulta importante el desarrollo de 
infraestructura de conectividad alineada con la realización de programas compartidos de prevención de desastres naturales. 

A modo de ejemplo, vale la pena recordar que Martinica se encuentra a 16 kilómetros de Dominica, a 23 kilómetros de Santa Lucía y a 75 kilómetros de 
Guadalupe por lo que se podría entender a toda la subregión como una zona de frontera. En contraste, un país como Brasil ha definido en su Constitución 
Nacional que la franja de frontera tiene 150 kilómetros de ancho, abarcando el 27 % del territorio nacional, 588 municipios y casi 10 millones de habitantes.

Por otro lado, la aparente diferencia entre seguridad fronteriza y desarrollo económico fronterizo constituye las dos caras de una misma moneda, 
una imagen común en todas las zonas de frontera de América Latina y el Caribe basada en la falta de igualdad de oportunidades y en las asimetrías 
tanto a nivel nacional como intrarregional que limitan las estrategias de desarrollo personales y societales, es decir, la imposibilidad de generar 
una transformación productiva con equidad. Esta aseveración no invalida las mayores dificultades que conlleva construir un desarrollo económico 
con equidad social en territorios con altos índices de inseguridad. Como ha quedado en claro a partir de una serie de estudios, las condiciones de 
seguridad humana y los factores culturales también son determinantes del desarrollo económico. 

MercosurABC - ¿Cuál es la importancia de la infraestructura para las zonas de frontera?  La infraestructura regional ¿es un elemento de enlace para el 
fenómeno de la cooperación fronteriza?

Sin lugar a dudas. América Latina y el Caribe se caracterizan por constituir un continente vasto pero signado por una serie de obstáculos naturales que han 
dificultado su integración física. Desde la Cordillera de los Andes hasta la Selva Amazónica, desde el Pantanal hasta la Plataforma del Caribe, se trata en todos 
los casos de zonas de frontera que constituyen nodos clave de la integración física regional. La Iniciativa para la Infraestructura Regional Sudamericana 
(IIRSA), el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (PM) y la Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas (RICAM) han sido diseñados bajo 
esta lógica con miras a proponer una mayor interconexión. El papel que hoy en día juega la CAF – Banco de Desarrollo de América Latina en toda la región me 
parece fundamental. Este banco es uno de los que más apoya el vínculo entre cooperación fronteriza y creación o bien fortalecimiento de la infraestructura 
de conectividad existente. La CAF - Banco de Desarrollo de América Latina sistemáticamente ha aumentado sus fondos destinados a las fronteras, y esto 
es realmente muy importante pues los incentivos económico-financieros son muy necesarios para sostener este tipo de procesos.

Durante la década de 1990, a modo de ejemplo, el incremento del comercio intrarregional e internacional en América del Sur permitió reforzar las virtudes 
de la especialización y de las economías de escala. Fue en este contexto que la integración productiva se constituyó en una herramienta para alcanzar 
un conjunto de metas y objetivos de desarrollo. La integración productiva fronteriza se da por medio de la creación y fortalecimiento de vínculos y 
encadenamientos productivos “hacia atrás” y “hacia delante” en cadenas de valor cuyos eslabones se encuentran situados en ambos lado de la frontera. 

El desarrollo de una infraestructura que aumente o facilite el contacto entre los países puede estimular la integración productiva porque aproxima espacios 
económicos, reduce barreras físicas al comercio, reduce los costos de transporte y amplía la dimensión de los mercados.

MercosurABC - ¿La cooperación fronteriza puede transformarse en una herramienta para la disminución de las asimetrías?

La disminución de asimetrías territoriales es otra de las grandes potencialidades de la cooperación fronteriza. Como ha mencionado varias veces la CEPAL, las brechas productivas siempre tienen su correlato territorial. 

La convergencia productiva implica cerrar las brechas de productividad con los países más competitivos, pero también reducir la heterogeneidad estructural 
interna en cada uno de los países y en las fronteras con las condiciones características de cada uno de sus vecinos.

Ante las brechas territoriales que existen en las capacidades productivas, los niveles de ingreso y la intensidad de las carencias básicas en las zonas 
de frontera, los fondos de cohesión social, como el FOCEM en el Mercosur, pueden nivelar el campo de juego entre las distintas unidades. 

La experiencia de los últimos años de integración regional en América Latina pone de manifiesto los esfuerzos por articular productivamente los territorios  
y evitar el surgimiento de nuevas asimetrías en su interior generando una suerte de centro-periferia de la integración, manifiesta en ejes o corredores 
principales y otros anexos o alejados de los circuitos económico-productivos y comerciales. El desarrollo de fondos estructurales es fundamental. En el caso 
de los FOCEM, particularmente su programa I de Convergencia Estructural y su programa III de Cohesión Social; así como la creación del Grupo de  
Integración Productiva en el bloque, están directamente vinculado con este objetivo de solidaridad e igualdad.

MercosurABC - ¿Y las asimetrías económicas?

Un desarrollo económico territorialmente mejor distribuido, en donde vectores de productividad y competitividad se puedan recrear en las zonas de frontera 
contribuye con la posibilidad de paliar la heterogeneidad estructural que caracteriza a las economías latinoamericanas. Si a esto –incluso- le sumamos 
un reconocimiento de las distintas velocidades existentes en la integración regional y de las particularidades de las dinámicas de frontera, se pueden 
generar convergencias económico-territoriales muy atractivas para la radicación de inversiones, el desarrollo de cadenas de valor transfronterizas o 
el crecimiento del comercio transfronterizo.

MercosurABC - La cooperación fronteriza tiene una creciente importancia en el marco de los procesos de integración regional vigentes, pero al mismo tiempo han identificado una tendencia que han llamado “cooperaciones bilaterales reforzadas”. Explicanos de qué se trata.

El interés por la cooperación fronteriza en los procesos de integración tiene muchos años, pero recién en los últimos cinco o seis años a tomado mayor 
dinamismo. Por ejemplo, la Política Comunitaria de Integración y Desarrollo Fronterizo de la Comunidad Andina fue aprobada en 1999. Y en el año 2001, el 
marco comunitario andino estableció las Zonas de Integración Fronteriza y los Centros Binacionales de Atención en Frontera. Pero ha habido mucha dificultad 
para hacer operativas estas propuestas. 

En el Mercosur, se conformó el Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza 
allá por  2002, pero a decir verdad no ha avanzado significativamente; y muchas de las propuestas surgidas en su seno, como el Acuerdo de localidades fronterizas vinculadas, tardo mucho tiempo en ser transpuesta por los parlamentos nacionales. En el marco del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR se creó un Grupo de Trabajo en Integración Fronteriza, que ha tenido varios claroscuros. 

Empezó con mucho dinamismo y por momentos tiende a apagarse un poco, generalmente, el cambio de autoridades locales ha afectado mucho este procesos junto a las diferentes coordinaciones nacionales de los Estados. 

En el Sistema de la Integración Centroamericana se ha intentado avanzar en una conceptualización de manera informal sobre la integración fronteriza pero el tema no ocupa un lugar dentro de los seis ejes principales que aborda la integración centroamericana. No obstante, la experiencia desarrollada en el Plan Trifinio por El Salvador, Guatemala y Honduras suele echar mucha luz a la cooperación fronteriza junto al buen desempeñando que han tenido algunas mancomunidades transfronterizas.

Pero, y siempre hay un pero, más allá de la normativa creada por los procesos 
de integración regional, hoy en día se observa una tendencia creciente a la 
bilateralización de los acuerdos en materia de cooperación fronteriza. Eso es 
lo que nosotros hemos denominado “cooperaciones bilaterales reforzadas”. 

Se observa en los casos de Argentina y Chile a partir del Tratado de Maipú de 
Integración y Cooperación del 2009 pero también creciente en el Mercosur, en donde el marco institucional de integración regional se refuerza mediante acuerdos bilaterales entre países que están en condiciones de avanzar en este campo. A modo de ejemplo, el Protocolo Adicional al Acuerdo de Creación de las Comisión de Cooperación y Desarrollo Fronterizo del 31 de enero de 2011 entre Argentina y Brasil, la Declaración Conjunta de los Presidentes del 2 de junio de 2010 y la Declaración de Buenos Aires del 2 de agosto de 2011 entre Argentina y Uruguay, o la Declaración Conjunta de los Presidentes de Brasil y Uruguay, del 30 de mayo de 2011 que presenta una serie de puntos ligados a 
la integración fronteriza. 

MercosurABC – ¿Qué papel tienen los gobiernos subnacionales de frontera en estos procesos?

Los gobiernos subnacionales son actores fundamentales de la cooperación 
fronteriza. Los gobiernos subnacionales, en general, y los de frontera, en particular, han debido adaptarse y dar respuesta a una serie de retos y desafíos entre los que se destacan la internacionalización de la economía, la modificación creciente de sus competencias por medio de procesos de descentralización, una mayor implicación del sector privado en las decisiones y políticas locales, la transformación en los contenidos de las políticas públicas que exigen un mayor grado de innovación en materia de ingeniería política para favorecer la cohesión socio-territorial y dar respuesta a las nuevas formas 
de participación política y ciudadana, entre otros. 

Lo anterior puso de relieve la permanente necesidad de fortalecer las capacidades proyectuales y de gestión de los actores subnacionales por medio del diseño de cursos de formación y capacitación con particular énfasis en las realidades e interacciones fronterizas destinados a generar las condiciones para paliar sus asimetrías.

Los procesos de integración regional suelen brindar motivaciones específicas para el involucramiento y la participación internacional de las unidades subnacionales, a la vez que se constituyen en ámbitos particulares para su ejercicio. La integración regional y el desarrollo de una gobernanza fronteriza estimulan una creciente internacionalización de los gobiernos subnacionales.

Los procesos de cooperación fronteriza endógenos encuentran su base principal en una visión estratégica del/os liderazgo/s local/es, ya sea el liderazgo del intendente municipal o bien de alguno de los sectores de la comunidad. Los municipios son actores clave a pesar de sus capacidades débiles, frágiles o limitadas. Se trata del nivel de la administración pública más cercano al ciudadano y con un amplio poder de convocatoria en términos de actores individuales o institucionales. 

MercosurABC - ¿Cómo pueden ayudar los gobiernos subnacionales en el fortalecimiento de la integración regional?

Los actores subnacionales pueden contribuir en la definición de una agenda de gobernanza y desarrollo fronterizo en el marco de los procesos de integración 
regional. La cooperación fronteriza potenciada a partir de los respectivos procesos nacionales de descentralización, busca evitar la duplicación de objetivos, funciones y servicios entre entidades e instituciones a cada lado de la frontera, y persigue una combinación equilibrada de políticas y estrategias de gobernanza en sus dimensiones vertical y horizontal. En ambas dimensiones de la gobernanza, los gobiernos subnacionales y  particularmente locales, cuentan con un papel fundamental dada su cercanía con el ciudadano. En la dimensión vertical, se caracterizan por ser el nivel de origen (demandas hacia estructuras superiores, como las provinciales o nacionales) o de destino (ofertas de estructuras superiores como programas nacionales o provinciales e incluso internacionales) de políticas públicas. En la dimensión horizontal, por contar con la responsabilidad de representar a todos los sectores ciudadanos y de estimular su participación y compromiso, constituyéndose en una administración local permeable y sensible a las demandas ciudadanas.

Los territorios y las poblaciones de frontera necesitan recrear condiciones de igualdad desde las cuales generar crecimiento económico. Abandonadas las hipótesis de conflicto, constituyendo una verdadera región de paz y libre de armas nucleares, la imagen de la frontera armada debe desaparecer. 

Esto implica apoyar un proceso de cambio de imagen al interior de muchas dependencias nacionales fortaleciendo su relación con las poblaciones de frontera a partir de un estímulo a la desconcentración institucional y a la descentralización de competencias y decisiones. Creo que en Brasil, se está trabajando fuertemente en esta línea desde el Ministerio de Integración Nacional y desde Presidencia de la República. 

En la mayoría de las fronteras se viven más fuertemente las asimetrías y la integración regional puede dar una respuesta solidaria. Las diferencias interregionales, las diferencias sectoriales, las desigualdades en la distribución territorial de la riqueza, las dificultades en el acceso a la propiedad privada y el hacinamiento urbano, entre otras cuestiones. La respuesta a la desigualdad pasa por mejorar las condiciones de empleabilidad de la población a la vez que se aumenta la productividad territorial de las regiones de frontera y de los países en general. Para lograr un aumento de empleabilidad con productividad 
son necesarias las acciones públicas de los Estados tanto a nivel nacional como en el marco de los procesos de integración regional.

La cooperación fronteriza ofrece un nuevo espacio para la creación de consensos que sustenten las acciones públicas destinadas a disminuir la desigualdad y favorecer la integración regional desde abajo. De alguna manera, las fronteras son un interesante laboratorio de experimentación social de la integración a la vez que permiten la aplicación de acciones y políticas públicas diferenciadas y selectivas para una transformación productiva con equidad territorial y cohesión social.