¿El Mercosur en una encrucijada?

En octubre de 1979, la Argentina, el Brasil y el Paraguay, concluyeron un acuerdo tripartito sobre la compatibilización de emprendimientos hidroeléctricos en ríos compartidos. Este acuerdo tripartito implicó un profundo cambio en la forma en que la Argentina y el Brasil encaraban su relación recíproca y en la forma en que ésta era percibida en sus respectivas opiniones públicas. Como señalara poco después Oscar Camilión -entonces embajador argentino en Brasilia y un gran impulsor, desde la época de su colaboración con Arturo Frondizi, de una relación estratégica estrecha entre la Argentina y el Brasil, idea que compartía, entre otros, con el Embajador Carlos Manuel Muñiz-, el acuerdo tripartito significó la superación de la hipótesis del conflicto permanente como punto de partida de todo razonamiento sobre las relaciones recíprocas y su reemplazo por la lógica de la cooperación para el bien común, no sólo bilateral sino regional (sobre el momento de superación de la hipótesis de conflicto entre la Argentina y el Brasil, ver Revista Brasileira de Política Internacional – Brasil-Argentina, Ano XXIV, 93-96, 1981 sobre “O Encontro de Buenos Aires: Um fato político de conteúdo académico”, con contribuciones referidas a la reunión organizada por el CARI y la FGV en Buenos Aires, los días 27, 28 y 29 de noviembre 1981 y, en especial nuestro artículo sobre el futuro de las relaciones Argentina-Brasil,en las ps.144 y ss).

En efecto, a partir de la superación de la hipótesis del conflicto permanente, los dos países comenzaron a recorrer una fase positiva en su relación, que más allá de altibajos e incluso malos humores recíprocos, se ha manifestado en hechos concretos en el plano económico y político bilateral, pero también en el de la consulta y concertación en la relaciones con la región y en el tratamiento de alguno de los principales problemas que ambos países han encarado en sus relaciones internacionales globales.

Se tradujo ello en lo que puede considerarse el aporte más fundamental de los dos países a la construcción de una región signada por la paz y la estabilidad política, que ha sido el desmantelamiento, a través de acuerdos concretos, del curso de colisión que se había estado desarrollando en el campo nuclear. Es éste uno de los principales bienes públicos que resultaron del abandono de la hipótesis del conflicto permanente. Preservarlo es hoy una de las principales prioridades que nadie estaría aparentemente poniendo en duda.

Tal fase positiva dio lugar en 1986 al lanzamiento del Programa de integración y cooperación entre la Argentina y el Brasil (PICE), luego al Tratado de integración económica bilateral firmado en 1988 y en 1990 al ACE 14 en el ámbito de la ALADI (ambos aún vigentes) y, finalmente a la creación en 1991 del Mercosur con la incorporación primero de Paraguay y del Uruguay en el momento fundacional, y posteriormente de Venezuela y de Bolivia, estos últimos en procesos de adhesión aún no plenamente concluidos. Sumados, todos esos compromisos constituyen el núcleo duro de una red de instituciones y reglas de juego que sustentan una relación estratégica de clara proyección sudamericana. En cualquier enfoque que trascienda el plano exclusivamente comercial se los puede reconocer como un aporte valioso a la gobernanza regional.

Más de treinta años después de iniciado el recorrido de un camino que sería difícil de imaginar cómo lineal y carente de incertidumbres y de tentaciones, todo indica hoy que el Mercosur, concebido como su principal expresión institucional actual –e incluso su símbolo antes las respectivas ciudadanías y el resto del mundo- está siendo objeto de fuertes críticas no siempre suficientemente fundadas, incluso si se considerara sólo su impacto efectivo en el comercio recíproco.

En tal sentido cabe reconocer que, en la perspectiva de muchos analistas y protagonistas relevantes, el Mercosur se encontraría en una encrucijada (en el sentido de confrontar un “panorama de varias opciones donde no se sabe cuál elegir”, ver al respecto:  http://www.wordreference.com/definicion/encrucijada) que, por momentos, parecería incluso tener una dimensión existencial (¿porqué trabajar juntos?) y no sólo metodológica (¿cómo trabajar juntos?).

Sería una encrucijada que requeriría ser abordada a través de un debate franco y abierto sobre las opciones hacia el futuro pero también sobre los costos de eventualmente desandar el camino recorrido. Y es un debate que no podría quedar limitado sólo al plano gubernamental. Requeriría, por el contrario, de una participación activa de todos los sectores sociales –incluyendo por cierto al empresariado- y de enfoques multidimensionales y transdisciplinarios. No podría ser abordado con éxito si se limitara, por ejemplo, al plano de lo económico y del comercio internacional, como por momentos parecería ser una tendencia observable en diversos enfoques.

Es un debate que tiene un telón de fondo que no puede desconocerse. Es el de lo que muchos analistas han planteado en los últimos tiempos sobre las tendencias a un desorden mundial que encuentra múltiples y complejas expresiones, tales como las que se manifiestan en la actualidad en los enfrentamientos que se observan en el Oriente Próximo y en el espacio euro-asiático, con un epicentro este último en la crisis que se originara en Crimea y que abarca a Ucrania (ver al respecto el último libro de Henry Kissinger y los artículos recientes de Ian Bremmer y de Javier Solanas, incluidos en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter). Se trata de procesos en plena evolución y con proyecciones futuras inciertas, que le están otorgando una fuerte actualidad a lo que plantearan, entre otros, Dominique Mosi en su libro “La Geopolítica de las Emociones. Cómo las culturas del miedo la humillación y la esperanza están reconfigurando el mundo” (Grupo Editorial Norma, Bogotá 2009) y Bertrand Badie en su más reciente libro “Le Temp des Humiliés. Pathotologie des Relations Internationales” (Odile Jacob, Paris 2014). 

Sin perjuicio de otras que pueden considerarse como relevantes, las siguientes son algunas de las sugerencias de preguntas para incluir en el necesario debate y cuyas respuestas, eventualmente deberían permitir nutrir una agenda sobre el futuro de las relaciones entre la Argentina y el Brasil y, en tal marco bilateral, sobre el Mercosur, que signifique seguir capitalizando lo mucho adquirido en más de treinta años de trabajo conjunto:

·         ¿Cómo preservar la efectividad y eficacia de un espacio de preferencias económicas y comerciales, que signifique un incentivo para el desarrollo productivo compartido, al menos en los sectores que se privilegien, como así también a la inserción competitiva de las empresas tanto en el plano regional como en el global?

·         ¿Cómo estimular el desarrollo de encadenamientos productivos que sean sustentables, como así también de otras modalidades de cooperación, especialmente en el campo científico y en el de la innovación tecnológica?

·         ¿Cómo abrir nuevos campos de acción conjunta, por ejemplo en materia de fuentes de energía e hidrocarburos, de producción y comercialización de alimentos, y de aprovechamiento de los abundantes recursos naturales?

·         ¿Cómo generar condiciones que incentiven la conectividad entre los distintos espacios económicos nacionales, especialmente a través del desarrollo de la infraestructura física y de las agendas de facilitación de comercio?

·         ¿Cómo facilitar una efectiva participación de la sociedad civil y en particular de la juventud, en la construcción de un espacio regional que tenga identidad y que brinde horizontes de futuro a las respectivas ciudadanías?

·         ¿Cómo conciliar un espacio preferencial comercial conjunto con los requerimientos de la agenda potencial de negociaciones comerciales que puedan eventualmente encarar cada uno de los dos países y sus socios, con otros países y regiones?

·         ¿Cómo articular la construcción de un espacio económico preferencial entre los socios y de una relación estratégica que perdure en el tiempo, con las acciones que se están desarrollando o intentando desarrollar entre otros países de la región, tal como son los de la Alianza del Pacífico y los del ALBA?

En tal marco algunas de las siguientes cuestiones merecerían especial atención. Ellas son:

·         Los efectos de erosión de las preferencias económicas pactadas a partir del Tratado de Asunción de 1991, que pudieran resultar de las propuestas que se están formulando con el objetivo de permitir que los países del Mercosur, que así lo desearan en función de sus respectivos intereses nacionales, pudieran celebrar acuerdos comerciales también preferenciales con terceros países o regiones.

·         Los requerimientos de modificaciones de instrumentos jurídicos vigentes en el ámbito del Mercosur, en el eventual caso que uno o varios países miembros quisieran concretar negociaciones bilaterales con otros países o regiones. En tal caso ¿sería suficiente con modificar la Decisión 32/00, como se ha sostenido?, ¿o sería necesario renegociar el propio Tratado de Asunción, dado que las preferencias allí pactadas suponían la adopción y aplicación de un arancel externo común y, por ende, el negociar como grupo con otros países o regiones, tal como se ha intentando hacer con la Unión Europea, sin mucho éxito hasta el presente, y no sólo por razones atribuibles al Mercosur o a alguno de sus países miembros?

·         Las modalidades prácticas que permitirían enhebrar una estrategia de “convergencia en la diversidad”, planteada recientemente por el gobierno de Chile, como forma de superar tendencias a enfoques divergentes entre los espacios de integración plasmados en el Mercosur y en la Alianza del Pacífico.

·         La participación de los países del Mercosur y de la región, en la formulación de los planteamientos que algunos de los países socios puedan efectuar en foros globales en los que participan, tal el caso de la Argentina, Brasil y México en el ámbito del G20.

·         La posibilidad de encarar programas conjuntos de alcance regional que faciliten el desarrollo de una identidad común y del más amplio conocimiento recíproco, tal como podría ser una eventual variante estrictamente regional del programa Erasmus desarrollado con éxito en el ámbito de la UE.

Newsletter mensual de Félix Peña de setiembre 2014.

Texto completo en: www.felixpena.com.ar

* Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.