Flexibilidad y disciplinas colectivas. Una tensión recurrente en los acuerdos comerciales internacionales
La tensión entre demandas de flexibilidad que surgen de políticas comerciales nacionales, por un lado y de disciplinas colectivas pactadas, por el otro, es un fenómeno recurrente en los acuerdos comerciales internacionales. Un factor que contribuye a acentuar tal tensión, es la dinámica de cambio propia de la economía mundial y de cada una de las economías nacionales. En tres ámbitos importantes para las relaciones comerciales internacionales de la Argentina, se observa en la actualidad la necesidad de introducir elementos de flexibilidad que faciliten la preservación o el desarrollo de disciplinas colectivas. Ellos son el del Mercosur, el de las negociaciones bi-regionales Mercosur y Unión Europea, y en el de la Rueda Doha de la OMC. En los tres ámbitos parece recomendable que la Argentina contribuya con iniciativas – junto con sus socios en el Mercosur y en las principales coaliciones en las que participa en la OMC, especialmente el G20 – orientadas a procurar una correlación realista, entre los elementos de flexibilidad y de disciplinas colectivas, que se requieren para alterar el curso de una peligrosa tendencia a la erosión de los respectivos acuerdos comerciales, sea en el plano global multilateral, como en el regional y en el bi-regional con la Unión Europea.
La tensión entre demandas de flexibilidad que surgen de políticas comerciales nacionales, por un lado y de disciplinas colectivas pactadas, por el otro, es un fenómeno recurrente en los acuerdos comerciales internacionales. Lo es tanto cuando ellos son globales, como es el caso de la Organización Mundial del Comercio (OMC) – y lo fue también el del GATT -; regionales, como lo ponen de manifiesto las experiencias de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y ahora de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), y sub-regionales, como es el caso del Mercosur y de la actual Comunidad Andina de Naciones, para mencionar sólo los de América del Sur. Pero también se observan en los acuerdos de comercio preferencial (bilaterales y plurilaterales) que se han multiplicado en los últimos años y que suelen denominarse acuerdos de libre comercio.
Es una tensión natural en cualquier proceso de integración de mercados que sea concebido como “rule-oriented”, esto es, en los que los criterios de poder relativo se supone que son encuadrados en el marco de reglas libremente consentidas por Estados, que son soberanos pero a la vez desiguales, por su dimensión económica y a veces, grados de desarrollo. Son estas reglas comunes precisamente las que generan disciplinas colectivas, procurando tornar previsibles las condiciones bajo las cuales se puede operar en las transacciones económicas entre los países participantes. Ellas son fundamentales para las decisiones de inversión productiva de las empresas y para el desarrollo de cadenas de valor de alcance global y regional.
Un factor que contribuye a tal tensión – que en definitiva lo es entre realidades económicas y normas jurídicas –, es la dinámica de cambio propia de la economía mundial y de cada una de las economías nacionales. Muchas veces, en ambos planos, son la consecuencia de modificaciones profundas de las ecuaciones de poder, de las preferencias sociales predominantes y, por ende, de las políticas públicas que inciden en los flujos trans-fronterizos de comercio y de inversiones. La aceleración de los cambios que se observan en los últimos años en la competencia económica global, consecuencia del surgimiento de nuevos protagonistas – tanto países como redes empresarias – y de nuevas cuestiones dominantes de las agendas estratégicas de los países – energía, bio-combustibles, cambio climático, entre otros -, ha acentuado tal tensión.
Un efecto de tales cambios suele ser, precisamente, la rapidez con la que algunos acuerdos comerciales adquieren un grado significativo de obsolescencia e irrelevancia. Lo acordado en un momento determinado, generalmente el pacto constitutivo de una asociación comercial entre naciones, así como las disciplinas colectivas que resultan de sus reglas y de sus procesos de creación normativa, entran entonces con frecuencia en colisión con nuevas realidades internacionales y nacionales.
El comportamiento de los gobiernos, muchas veces impulsado por intereses de sus empresarios y sectores sociales organizados, tiende naturalmente a procurar márgenes de maniobra más amplios para sus estrategias, políticas públicas y, en particular, para sus reacciones de tipo defensivo. En tales casos, suelen dejar abiertamente de lado lo pactado. O suelen hacerlo a través de interpretaciones que los otros socios pueden considerar como contrarias a las reglas comunes.
Si estos son comportamientos aislados u ocasionales, los conflictos comerciales que se producen – a veces de alto voltaje político -, pueden eventualmente resolverse a través de los mecanismos de solución de controversias normalmente incluidos en estos acuerdos.
Si, por el contrario, tales comportamientos son reiterados y la distancia con lo pactado es creciente, se resienten las disciplinas colectivas y se puede llegar, incluso, a una crisis sistémica. Es decir, es el propio pacto o acuerdo comercial internacional el que entra entonces en un proceso a veces gradual e imperceptible, a veces abierto y rápido, de erosión de su eficacia, de pérdida de credibilidad y finalmente, de creciente ilegitimidad social.
En tres ámbitos importantes para las relaciones comerciales internacionales de la Argentina, se observa en la actualidad la necesidad de introducir elementos de flexibilidad que faciliten la preservación o el desarrollo de disciplinas colectivas pactadas con otros países.
Uno es el del Mercosur. Por un lado, se observa un exceso de flexibilidad y ello está debilitando las disciplinas colectivas, con los consiguientes efectos de erosión de la eficacia, la credibilidad y la legitimidad social. Un ejemplo lo da la proliferación de medidas unilaterales que en forma abierta o encubierta, introducen restricciones no arancelarias en el comercio intra-Mercosur, reduciendo los efectos de la eliminación de aranceles (el arancel cero) y generando estímulos negativos para las decisiones de inversión productiva, especialmente en los países que tienen un mercado de menor dimensión relativa. La precariedad resultante en el supuesto acceso irrestricto a los respectivos mercados beneficia, en particular, a la economía mayor del área que es la del Brasil. Implica desnivelar el campo de juego, especialmente en materia de inversiones. Es lo que más ha afectado la imagen del Mercosur, dentro y fuera de la región.
Por otro lado, instrumentos claves como es el arancel externo común, suelen ser percibidos como careciendo de la flexibilidad necesaria para adaptarse a los requerimientos comerciales de los distintos socios. Ello genera estímulos a la introducción de flexibilizaciones de hecho, adicionales a las que son legalmente aceptadas, por lo general en forma temporal. O pero aún, está alimentando presiones internas en los distintos socios para buscar puertas de escape, no ya del arancel externo común, pero también del propio Mercosur.
Parecería preferible entonces procurar la institucionalización de una mayor flexibilidad, como contrapartida a un mínimo de disciplinas colectivas que efectivamente se cumplan. Ello requiere evitar concebir la unión aduanera con criterios de “libros de texto”, desaprovechando la flexibilidad que brinda el artículo XXIV-párrafo 8 del GATT-1994. Introducir formalmente fórmulas de múltiples velocidades y de geometría variable, es el camino que puede recomendarse para contrarrestar una gradual pero creciente tendencia hacia la irrelevancia del Mercosur.
Uruguay es uno de los países interesados en introducir elementos de flexibilidad pactada en relación, especialmente, a la unión aduanera. El hecho que durante este semestre ejerce la Presidencia Pro-Tempore del Mercosur, abre una ventana de oportunidad para que presente – si esa fuera su voluntad política - propuestas que contemplen sus intereses, pero también los de los demás socios. Caso contrario no prosperarían. La necesidad política de encontrar respuestas inteligentes a los problemas que le plantea a Venezuela su ingreso a la unión aduanera – uno de los factores que explica las demoras en que se ha incurrido -, puede servir de estímulo para imaginar fórmulas con la necesaria creatividad en el plano técnico.
El otro ámbito es el de las negociaciones bi-regionales entre la Unión Europea y el Mercosur. Además de los nudos aún no desatados en el plano agrícola – y en relación al consiguiente trade-off con las contrapartidas en el plano industrial y en el de los servicios -, la exigencia de la UE por asegurar que el Mercosur sea una unión aduanera completa, está introduciendo en estas negociaciones elementos de rigidez que no parecen responder a intereses comerciales concretos. Parecería privilegiarse un modelo pre-fabricado de zona de libre comercio bi-regional, que incluso podría estar encubriendo falta de estímulos suficientes para concretar la proclamada asociación estratégica bi-regional. Algo similar a lo que parece haber ocurrido, del lado del USTR, en su concepción de un ALCA siguiendo el modelo del NAFTA.
El tercer ámbito es el de las negociaciones de la Rueda Doha en la OMC. La rigidez parece provenir en este caso de la propia agenda negociadora, básicamente elaborada en el año 2001 en un contexto internacional que ha sido rápidamente superado por los cambios que desde entonces se han producido en el mapa de la competencia económica global. Una negociación entre 151 países miembros, con intereses muy distintos y con gravitación comercial muy diferenciada, está demostrando que los elementos de rigidez existentes pueden conducir la negociación multilateral, o a un fracaso – que nadie reconoce desear - o a una extensión muy prolongada en el tiempo, quizás para después de 2010 .
Lo concreto es que los países miembros de la OMC han acrecentado la búsqueda de soluciones a sus requerimientos comerciales, a través de la proliferación de acuerdos preferenciales, en esencia discriminatorios. Como ha señalado reiteradamente Pascal Lamy, el Director General de la OMC, el problema no son necesariamente los acuerdos comerciales preferenciales – un dato de la realidad - pero sí el hecho que ellos no estén enmarcados en disciplinas colectivas eficaces. El peligro es que todo ello se traduzca en una crisis sistémica que termine afectando la credibilidad y la legitimidad social de la propia OMC.
El contexto global presenta en estos tiempos suficientes incertidumbres – tanto en el plano económico como en el más sensible de lo político y de la seguridad –, como para que pueda ser conveniente el deterioro de los bienes públicos internacionales que se han ido construyendo en las últimas décadas, con muchas dificultades, para evitar que las relaciones comerciales se transformen, como ocurriera a través de la historia de los últimos dos siglos, en un factor más de fragmentación internacional y de conflictos inmanejables con criterios de racionalidad.
En los tres ámbitos antes mencionados, parece recomendable que la Argentina contribuya con iniciativas – junto con sus socios en el Mercosur y en las principales coaliciones en las que participa en la OMC, especialmente el G20 – orientadas a procurar una correlación realista, entre los elementos de flexibilidad y de disciplinas colectivas que se requieren para evitar el curso de una peligrosa tendencia a la erosión de los respectivos acuerdos comerciales, sea en el plano global multilateral, como en el regional y en el bi-regional con la Unión Europea.
* Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank, y del Módulo Jean Monnet y del Núcleo Interdisciplinario de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF).
Texto completo en www.felixpena.com.ar
Es una tensión natural en cualquier proceso de integración de mercados que sea concebido como “rule-oriented”, esto es, en los que los criterios de poder relativo se supone que son encuadrados en el marco de reglas libremente consentidas por Estados, que son soberanos pero a la vez desiguales, por su dimensión económica y a veces, grados de desarrollo. Son estas reglas comunes precisamente las que generan disciplinas colectivas, procurando tornar previsibles las condiciones bajo las cuales se puede operar en las transacciones económicas entre los países participantes. Ellas son fundamentales para las decisiones de inversión productiva de las empresas y para el desarrollo de cadenas de valor de alcance global y regional.
Un factor que contribuye a tal tensión – que en definitiva lo es entre realidades económicas y normas jurídicas –, es la dinámica de cambio propia de la economía mundial y de cada una de las economías nacionales. Muchas veces, en ambos planos, son la consecuencia de modificaciones profundas de las ecuaciones de poder, de las preferencias sociales predominantes y, por ende, de las políticas públicas que inciden en los flujos trans-fronterizos de comercio y de inversiones. La aceleración de los cambios que se observan en los últimos años en la competencia económica global, consecuencia del surgimiento de nuevos protagonistas – tanto países como redes empresarias – y de nuevas cuestiones dominantes de las agendas estratégicas de los países – energía, bio-combustibles, cambio climático, entre otros -, ha acentuado tal tensión.
Un efecto de tales cambios suele ser, precisamente, la rapidez con la que algunos acuerdos comerciales adquieren un grado significativo de obsolescencia e irrelevancia. Lo acordado en un momento determinado, generalmente el pacto constitutivo de una asociación comercial entre naciones, así como las disciplinas colectivas que resultan de sus reglas y de sus procesos de creación normativa, entran entonces con frecuencia en colisión con nuevas realidades internacionales y nacionales.
El comportamiento de los gobiernos, muchas veces impulsado por intereses de sus empresarios y sectores sociales organizados, tiende naturalmente a procurar márgenes de maniobra más amplios para sus estrategias, políticas públicas y, en particular, para sus reacciones de tipo defensivo. En tales casos, suelen dejar abiertamente de lado lo pactado. O suelen hacerlo a través de interpretaciones que los otros socios pueden considerar como contrarias a las reglas comunes.
Si estos son comportamientos aislados u ocasionales, los conflictos comerciales que se producen – a veces de alto voltaje político -, pueden eventualmente resolverse a través de los mecanismos de solución de controversias normalmente incluidos en estos acuerdos.
Si, por el contrario, tales comportamientos son reiterados y la distancia con lo pactado es creciente, se resienten las disciplinas colectivas y se puede llegar, incluso, a una crisis sistémica. Es decir, es el propio pacto o acuerdo comercial internacional el que entra entonces en un proceso a veces gradual e imperceptible, a veces abierto y rápido, de erosión de su eficacia, de pérdida de credibilidad y finalmente, de creciente ilegitimidad social.
En tres ámbitos importantes para las relaciones comerciales internacionales de la Argentina, se observa en la actualidad la necesidad de introducir elementos de flexibilidad que faciliten la preservación o el desarrollo de disciplinas colectivas pactadas con otros países.
Uno es el del Mercosur. Por un lado, se observa un exceso de flexibilidad y ello está debilitando las disciplinas colectivas, con los consiguientes efectos de erosión de la eficacia, la credibilidad y la legitimidad social. Un ejemplo lo da la proliferación de medidas unilaterales que en forma abierta o encubierta, introducen restricciones no arancelarias en el comercio intra-Mercosur, reduciendo los efectos de la eliminación de aranceles (el arancel cero) y generando estímulos negativos para las decisiones de inversión productiva, especialmente en los países que tienen un mercado de menor dimensión relativa. La precariedad resultante en el supuesto acceso irrestricto a los respectivos mercados beneficia, en particular, a la economía mayor del área que es la del Brasil. Implica desnivelar el campo de juego, especialmente en materia de inversiones. Es lo que más ha afectado la imagen del Mercosur, dentro y fuera de la región.
Por otro lado, instrumentos claves como es el arancel externo común, suelen ser percibidos como careciendo de la flexibilidad necesaria para adaptarse a los requerimientos comerciales de los distintos socios. Ello genera estímulos a la introducción de flexibilizaciones de hecho, adicionales a las que son legalmente aceptadas, por lo general en forma temporal. O pero aún, está alimentando presiones internas en los distintos socios para buscar puertas de escape, no ya del arancel externo común, pero también del propio Mercosur.
Parecería preferible entonces procurar la institucionalización de una mayor flexibilidad, como contrapartida a un mínimo de disciplinas colectivas que efectivamente se cumplan. Ello requiere evitar concebir la unión aduanera con criterios de “libros de texto”, desaprovechando la flexibilidad que brinda el artículo XXIV-párrafo 8 del GATT-1994. Introducir formalmente fórmulas de múltiples velocidades y de geometría variable, es el camino que puede recomendarse para contrarrestar una gradual pero creciente tendencia hacia la irrelevancia del Mercosur.
Uruguay es uno de los países interesados en introducir elementos de flexibilidad pactada en relación, especialmente, a la unión aduanera. El hecho que durante este semestre ejerce la Presidencia Pro-Tempore del Mercosur, abre una ventana de oportunidad para que presente – si esa fuera su voluntad política - propuestas que contemplen sus intereses, pero también los de los demás socios. Caso contrario no prosperarían. La necesidad política de encontrar respuestas inteligentes a los problemas que le plantea a Venezuela su ingreso a la unión aduanera – uno de los factores que explica las demoras en que se ha incurrido -, puede servir de estímulo para imaginar fórmulas con la necesaria creatividad en el plano técnico.
El otro ámbito es el de las negociaciones bi-regionales entre la Unión Europea y el Mercosur. Además de los nudos aún no desatados en el plano agrícola – y en relación al consiguiente trade-off con las contrapartidas en el plano industrial y en el de los servicios -, la exigencia de la UE por asegurar que el Mercosur sea una unión aduanera completa, está introduciendo en estas negociaciones elementos de rigidez que no parecen responder a intereses comerciales concretos. Parecería privilegiarse un modelo pre-fabricado de zona de libre comercio bi-regional, que incluso podría estar encubriendo falta de estímulos suficientes para concretar la proclamada asociación estratégica bi-regional. Algo similar a lo que parece haber ocurrido, del lado del USTR, en su concepción de un ALCA siguiendo el modelo del NAFTA.
El tercer ámbito es el de las negociaciones de la Rueda Doha en la OMC. La rigidez parece provenir en este caso de la propia agenda negociadora, básicamente elaborada en el año 2001 en un contexto internacional que ha sido rápidamente superado por los cambios que desde entonces se han producido en el mapa de la competencia económica global. Una negociación entre 151 países miembros, con intereses muy distintos y con gravitación comercial muy diferenciada, está demostrando que los elementos de rigidez existentes pueden conducir la negociación multilateral, o a un fracaso – que nadie reconoce desear - o a una extensión muy prolongada en el tiempo, quizás para después de 2010 .
Lo concreto es que los países miembros de la OMC han acrecentado la búsqueda de soluciones a sus requerimientos comerciales, a través de la proliferación de acuerdos preferenciales, en esencia discriminatorios. Como ha señalado reiteradamente Pascal Lamy, el Director General de la OMC, el problema no son necesariamente los acuerdos comerciales preferenciales – un dato de la realidad - pero sí el hecho que ellos no estén enmarcados en disciplinas colectivas eficaces. El peligro es que todo ello se traduzca en una crisis sistémica que termine afectando la credibilidad y la legitimidad social de la propia OMC.
El contexto global presenta en estos tiempos suficientes incertidumbres – tanto en el plano económico como en el más sensible de lo político y de la seguridad –, como para que pueda ser conveniente el deterioro de los bienes públicos internacionales que se han ido construyendo en las últimas décadas, con muchas dificultades, para evitar que las relaciones comerciales se transformen, como ocurriera a través de la historia de los últimos dos siglos, en un factor más de fragmentación internacional y de conflictos inmanejables con criterios de racionalidad.
En los tres ámbitos antes mencionados, parece recomendable que la Argentina contribuya con iniciativas – junto con sus socios en el Mercosur y en las principales coaliciones en las que participa en la OMC, especialmente el G20 – orientadas a procurar una correlación realista, entre los elementos de flexibilidad y de disciplinas colectivas que se requieren para evitar el curso de una peligrosa tendencia a la erosión de los respectivos acuerdos comerciales, sea en el plano global multilateral, como en el regional y en el bi-regional con la Unión Europea.
* Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank, y del Módulo Jean Monnet y del Núcleo Interdisciplinario de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF).
Texto completo en www.felixpena.com.ar
Félix Peña
