¿Hacia una mayor densidad en las relaciones económicas entre Brasil y México?

Entender el alcance real de iniciativas vinculadas a las negociaciones económicas y comerciales entre naciones no es siempre tarea fácil. A veces se usan conceptos de alto efecto mediático pero difíciles de precisar en forma concreta. Uno de ellos es el de "asociación estratégica". Es común en las relaciones entre empresas. También en el plano de la seguridad. Pero es en las relaciones económicas internacionales donde puede haber más dificultades para decodificar su alcance práctico O donde la tentación puede ser mayor en recurrir al concepto a fin de darle contenido ante la opinión pública a encuentros al más alto nivel político, sin que lo acordado penetre luego en la realidad (sobre la definición de alianza estratégica y los problemas que plantea, ver Bobo Lo, "Axis of Convenience. Moscow, Beijing and the new geopolitics", Royal Institute of International Affaire, London 2008, especialmente en "defining strategic partnership", Capítulo 3, página 40, en ).

Los acuerdos de asociación estratégica no siempre involucran preferencias comerciales en el sentido de los artículos XXIV del GATT-1994 o V del GATS. Incluso ellas pueden resultar de acuerdos que no implican un marco que se denomine de asociación estratégica.

Pero una asociación estratégica puede ser relevante cuando señaliza la voluntad de los países respectivos - tanto en el plano gubernamental como en el empresario - en tejer redes de cooperación en campos diversos, tales como los vinculados a la innovación y al desarrollo científico y tecnológico, a las inversiones productivas y al abordaje conjunto de cuestiones sensibles de la actual agenda global, tales como las de la energía, el cambio climático y los alimentos. Lo que importa en tales casos, es la apreciación que pueda hacerse a través del tiempo sobre la densidad de la conexión que tal asociación genere entre los respectivos sistemas económicos y productivos.

En la práctica un acuerdo de asociación estratégica puede llegar a tener un contenido y un impacto económico incluso superior al de los acuerdos comerciales preferenciales en cualquiera de sus modalidades. Ello es así cuando se traduce en la intensificación de la conexión física y económica entre los respectivos países y, especialmente, de las inversiones cruzadas entre sus empresas, o de la cooperación de sus centros de investigación y desarrollo. No es algo que necesariamente resultaría de un simple acuerdo comercial preferencial que en su fase práctica quede eventualmente limitado a expandir corrientes de comercio ya existentes, como suele ocurrir con frecuencia.

Un ejemplo reciente de utilización simultánea de ambos conceptos - el de asociación estratégica y el de acuerdo comercial preferencial - es la forma como se instaló en medios de prensa de prensa la noticia sobre la aparente intención de los gobiernos de Brasil y México de concluir entre ambos países un acuerdo que - según tales medios - sería de libre comercio (TLC) en el sentido de la normativa de la OMC.
Tal noticia se inserta en un contexto global en donde, quizás por la percepción de que será difícil concluir en plazos razonables la Rueda Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC) (ver al respecto Bridges Weekly Trade News Digest, Volume 14, number 9, March 10, 2010, páginas 1 y 2, publicación del ICTSD, en http://ictsd.org/i/news/bridgesweekly/72006/), se han multiplicado los anuncios sobre la puesta en vigencia de nuevos acuerdos de libre comercio - tal el caso del TLC entre Perú y China que entró en vigencia en febrero de 2010 (ver su texto en http://www.mincetur.gob.pe/); la conclusión de las respectivas negociaciones - tal los casos de los acuerdos entre la Unión Europea (UE) y Perú y Colombia, respectivamente -, o el interés de relanzar negociaciones estancadas - tal el caso de las bi-regionales entre el Mercosur y la UE - (ver este Newsletter de los meses de diciembre 2009 y febrero 2010, en www.felixpena.com.ar). Son todos acuerdos o negociaciones con un significativo impacto directo o indirecto en el comercio exterior argentino y en el de sus socios del Mercosur.

El comunicado conjunto resultante de la reunión de trabajo de los Presidentes Lula da Silva y Calderón, el pasado 23 de febrero, se refirió en realidad al establecimiento de un acuerdo estratégico de integración económica entre Brasil y México. No utiliza la expresión "acuerdo de libre comercio", que sin embargo fue empleada en medios de prensa. Concretamente señala que los Presidentes "anunciaram o início de um processo formal de trabalho para avaliar e determinar as áreas de oportunidade, alcances, benefícios e sensibilidades de um Acordo Estratégico de Integração Econômica entre Brasil e México, com o objetivo de aprofundar o intercâmbio bilateral de bens e serviços, promover investimentos, bem como garantir o acesso aos mercados, atendendo de modo ágil e efetivo problemas pontuais como normas, subsídios agrícolas e barreiras não-tarifárias. Acordaram que nesse processo formal de trabalho entre as autoridades será fundamental a participação dos setores privados de ambos os países. Reconheceram que uma visão de longo prazo permitirá e contribuirá para aprofundar a relação bilateral e impulsionará a integração da América Latina e o Caribe para fortalecer a competitividade e presença regional nos mercados internacionais" (ver el texto completo de este comunicado en la nota de prensa nº 66 del 23 de febrero de 2010, en http://www.mre.gov.br/ ).

Para interpretar el alcance de este anuncio, es importante colocarlo en la perspectiva del marco normativo vigente tanto entre ambos países como en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) y en el Mercosur. Al respecto cabe observar que entre Brasil y México ya existen acuerdos comerciales preferenciales. Y que junto con los otros tres socios del Mercosur tienen un acuerdo que prevé explícitamente el establecimiento de un área de libre comercio. Es el acuerdo de complementación económica (ACE nº 54), que fuera firmado en el marco de la ALADI el 5 de julio de 2002 y que entró en vigencia el 5 de enero de 2006 (ver http://www.aladi.org/).

El ACE nº 54 establece un marco para la creación de un área de libre comercio entre los países del Mercosur y México. La finalidad de este marco jurídico es ofrecer seguridad y transparencia a los agentes económicos de las Partes, así como promover e impulsar las inversiones recíprocas. Concretamente su artículo 1º, alinea a., establece que uno de sus objetivos es "crear un Área de Libre Comercio, mediante la eliminación de gravámenes, restricciones, y demás obstáculos que afecten el comercio recíproco, a fin de lograr la expansión y diversificación de los intercambios comerciales".

El formato de acuerdo marco se refleja en su artículo 2º que establece, en primer lugar, que forman parte del ACE nº 54 los acuerdos celebrados o que se celebren por México con cada uno de los Estados Partes del Mercosur en el marco del Tratado de Montevideo 1980. Son acuerdos que establecen preferencias arancelarias recíprocas, salvo el que firmaron México y Uruguay que establece un área de libre comercio entre ambos países conforme a la normativa de la OMC.

Hasta el presente tales acuerdos son: el ACE nº 6 entre la Argentina y México, que tiene 15 Protocolos Adicionales, el último de los cuales establece un texto ordenado del ACE y fue firmado el 24 de agosto de 2006 (ver su texto en http://www.aladi.org/ ); el ACE nº 53 entre Brasil y México, firmado el 3 de julio de 2002, con tres Protocolos Adicionales (ver su texto en http://www.aladi.org/ ); el ACE nº 2 entre Uruguay y México, con 68 Protocolos Adicionales (ver sus textos en http://www.aladi.org/ ) y el ACE nº 60 firmado el 15 de noviembre de 2003 - entró en vigencia el 15 de junio de 2004 - que establece un área de libre comercio entre los dos países (ver su texto en http://www.aladi.org/ ). Cabe señalar que el ACE nº 60, fue firmado luego del ACE nº 54, pero antes de que éste entrara en vigencia.

En segundo lugar, el mencionado artículo 2º incluye en el ACE nº 54 el Acuerdo en el sector automotor entre los países del Mercosur y México. Se trata del ACE nº 55 firmado el 22 de septiembre de 2002. Sienta las bases para el establecimiento del libre comercio en el sector automotor y para promover la integración y complementación productiva sectorial. Fue actualizado luego por varios instrumentos adicionales (ver su texto en http://www.aladi.org/ ).

Y en tercer lugar, incluye a los acuerdos que en su marco y en el del Tratado de Montevideo, se celebren entre el Mercosur y México. Sería precisamente el acuerdo de libre comercio mencionado en el artículo 1º y que aún no se ha negociado.

A continuación el mencionado artículo 2º prevé que se desarrollarán negociaciones periódicas para ampliar y profundizar, progresivamente, cualquiera de los acuerdos antes mencionados. Finalmente, determina que los mencionados acuerdos se regularán de conformidad con las disposiciones en ellos establecidas y que estarán en vigor hasta la implementación del acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y México (para una información más completa sobre los acuerdos de libre comercio y otras modalidades de acuerdos comerciales preferenciales firmados por México, ver el Informe de la Secretaría de la OMC con el Examen de la Política Comercial del 2008 en: http://docsonline.wto.org/.

De los textos mencionados podría interpretarse que no habría en principio un obstáculo jurídico para que en el ámbito del acuerdo marco contenido en el ACE nº 54 y en la medida que no se hubiere conformado un área de libre comercio entre el Mercosur y México, Brasil y México pudieran concluir su propia área de libre comercio en el sentido de lo previsto en la normativa vigente en la OMC. Incluso podrían invocar, a tal efecto, el precedente del acuerdo de libre comercio entre Uruguay y México.

Pero si se coloca la cuestión en un plano que trascienda lo jurídico, surgen muchos interrogantes. Ellos derivan del precedente que se estaría estableciendo con respecto al compromiso que los socios del Mercosur han establecido de negociar en conjunto acuerdos con terceros países que incluyan preferencias comerciales (Decisión CMC 32/00, ver su texto en http://www.mercosur.org.uy/show?contentid=576 ) y que, en su momento, fue invocado por el propio Brasil cuando Uruguay intentó avanzar en un TLC con los Estados Unidos. Pero derivan fundamentalmente de la dimensión económica de los dos países, que representan en conjunto el 70% del PIB de América Latina y el 50% de su población. Ello hace que su impacto en el plano del comercio y de las inversiones sería muy superior al que concluyera el Uruguay con México.

Puede presumirse que una eventual decisión de incluir en una asociación estratégica bilateral entre Brasil y México un TLC - en el sentido de la normativa de la OMC -, tendría un impacto político y económico significativo sobre el futuro del Mercosur.

De ahí que, dada la importancia estratégica que el Brasil le atribuye al Mercosur y a su relación preferencial con la Argentina, parece razonable imaginar que de concretarse una asociación estratégica bilateral con México, en el plano comercial ella se traduciría en una ampliación significativa de las preferencias ya otorgadas en el marco del ACE nº 53 y no necesariamente en un TLC.

Teniendo en cuenta el hecho que el Brasil ya tiene con la UE un acuerdo de asociación estratégica - que hasta el presente no tiene un contenido comercial preferencial en el sentido de la normativa de la OMC - podría explicar que sus socios en el Mercosur seguirán con atención la evolución de sus futuras negociaciones con México.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF) y Profesor del Programa del Bicentenario de EPOCA (Escuela de Postgrado Ciudad Argentina)-Universidad del Salvador (USAL); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.

Texto completo en http://www.felixpena.com.ar