La cooperación en seguridad pública y defensa en América Latina
Todo parece confluir hacia el fortalecimiento de los mecanismos subregionales, pudiéndose conjeturar el futuro desarrollo de mecanismos de cooperación en seguridad pública en UNASUR, en donde confluye la Reunión de Ministros del MERCOSUR ampliado que comprende a casi todos los países suramericanos y la profundización de la cooperación que actualmente tiene lugar en el Consejo de Defensa Suramericano.
La cooperación en seguridad pública y defensa en el MERCOSUR
La experiencia de la cooperación en materia de seguridad pública en el MERCOSUR ampliado –que incluye también aspectos de inteligencia- se realizó-aunque no explícitamente- sobre las experiencias europeas de los Tratados de Schengen (1990) y la Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior incluida en el Tratado de Maastricht.
Tiene lugar sobre la base de la Reunión de Ministros del Interior o funcionarios de jerarquía equivalente del MERCOSUR (RMI) constituida a partir de la creación, por Decisión N° 7/96 del Consejo del Mercado Común, dentro del mecanismo de Reuniones Especializadas, a fin de avanzar en la elaboración de mecanismos comunes, para profundizar la cooperación en las áreas de su competencia.
Esta decisión tuvo como antecedente inmediato el Acuerdo Operativo firmado el 18 de mayo de 1996 en Puerto Iguazú por los ministros del Interior de Argentina y Paraguay y de Justicia de Brasil, en el que se acordó la creación de un Comando Tripartito destinado a implementar medidas de cooperación policial e intercambio de información en la zona de la Triple Frontera, desde donde se sospechaba que se habían introducido terroristas que participaran en el atentado terrorista contra la Asociación Mutual Israelí Argentina (18 de Julio de 1994).
La implementación de una cooperación de carácter fundamentalmente policial no constituyó una decisión casual; tuvo su origen, por parte de Argentina, en el consenso entre las fuerzas políticas que produjo y sostuvo la sanción de la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior fundada en la distinción conceptual entre seguridad externa e interna, entre defensa nacional y seguridad interior, y, consiguientemente, en la decisión de actuar en seguridad pública y frente a amenazas no militares, con instituciones concebidas y conformadas para la aplicación de la ley, apoyadas por la actividad de inteligencia; posición que fue adoptada por las autoridades políticas argentinas , decisión que contó con la conformidad y el apoyo de los restantes países del bloque.
Así como el nacimiento de la cooperación europea en materia policial y judicial fue resultante, al decir de Francesc Morata …de un proceso iniciado a mediados de los años setenta como consecuencia de la creciente incapacidad de los Estados miembros de afrontar individualmente problemas globales como el terrorismo, el narcotráfico, la criminalidad organizada y la inmigración clandestina…siendo además que …La libre movilidad de mercaderías y servicios, y con mayor razón, la libertad de tránsito y establecimiento, entre Estados de la UE, plantea la necesidad de un dispositivo policial que prevenga, frene y reprima los tráficos comunitariamente ilícitos. La preservación de la seguridad es presupuesto inequívoco del libre ejercicio de la movilidad… la cooperación en materia de seguridad pública en el MERCOSUR ampliado …nació de dos necesidades fundamentales: las derivadas de los problemas de seguridad pública que surgieron del incremento en la facilidad de transporte de bienes y personas –traducidos en un fuerte incremento del comercio intrazona- y el surgimiento del terrorismo internacional en la región, derivado de los atentados experimentados por la Embajada de Israel y la Asociación Mutual Israelí Argentina (AMIA)…
Quedó de ese modo constituido un ámbito institucionalizado de cooperación subregional en materia de seguridad pública, comprendiendo secciones nacionales por cada país integrante del bloque –establecidas en los respectivos órganos de conducción de la seguridad pública en los países respectivos- integradas por los Ministerios del Interior o equivalentes, y los funcionarios especializados en cada país integrantes de la Comisión Técnica -entre otros órganos- que actuaban como órgano de trabajo, coordinando nuevos encuentros y procurar la implementación de lo resuelto en los anteriores.
En dicho ámbito fueron suscriptos una serie de acuerdos, destinados, previa su aprobación por el Consejo del Mercado Común e incorporación al orden jurídico interno de los respectivos países por los mecanismos previstos constitucionalmente para cada uno de ellos –en aquellos casos en que excedieran los aspectos meramente operativos- a establecer las normas requeridas para respaldar y promover la cooperación subregional en materia de seguridad pública y, dentro de ésta, de inteligencia criminal; así como también de inteligencia para la lucha contra el terrorismo.
Entre las medidas fundamentales adoptadas en dicho ámbito vinculadas con la inteligencia criminal, cabe señalar en primer lugar, la conformación del Sistema de Intercambio de Información de Seguridad del MERCOSUR (SISME) dispuesta originariamente por el Acuerdo 1/98, y sucesivamente actualizado y perfeccionado por otros acuerdos subsiguientes.
Consiste en el establecimiento de un vínculo telemático para intercambio de información específica de seguridad pública, con la creación por cada país de un nodo nacional –la Argentina estableció el suyo en la Secretaría de Seguridad Interior-para envío y recepción de información por parte de los organismos de seguridad facultados para ello –realizado por cada institución policial o fuerza de seguridad, a través de los nodos usuario- y el intercambio por parte de cada país de información entre sí, a través de un módulo gerenciador destinado a posibilitar la comunicación con los restantes países comprendidos en el Acuerdo.
A través del SISME, se intercambia información por vía telemática sobre personas, bienes y sucesos operaciones policiales, incluyéndose posteriormente otros aspectos.
También existen acuerdos de cooperación en materia de inteligencia criminal, que comprenden otros tipos de delitos.
Su implementación práctica se vio demorada por diversas circunstancias. No obstante, por Acuerdo N° 1/07 aprobado por Decisión 30/07 del Consejo del MERCOSUR (CMC), se convino en autorizar el inicio del intercambio de información la puesta en marcha del SISME … a los fines de la realización de diagnósticos regionales sobre las distintas modalidades delictivas y para orientar las investigaciones que se desarrollen en cada Estado Parte y/o Asociado….
Finalmente, cabe señalar que en distintas oportunidades y en órganos de la RMI, se ha planteado la posibilidad relativa a la futura constitución de un órgano multinacional de análisis de inteligencia criminal.
Otro acuerdo de fundamental importancia fue el originariamente denominado Plan de Cooperación y Asistencia Recíproca para la Seguridad Regional en el MERCOSUR (Acuerdo RMI 5/98), actualizado y ampliado posteriormente por otros acuerdos, bajo la denominación de Plan General de Cooperación y Coordinación Recíproca para la Seguridad Regional en el MERCOSUR y en el MERCOSUR, Bolivia y Chile.
El referido Plan, en su formulación final, comprendió la previsión de múltiples acciones combinadas entre las instituciones policiales, fuerzas de seguridad, y otros organismos de los países miembros, agrupadas por ámbitos: Delictual, Ilícitos Ambientales, Migratorio, Tráfico Material Nuclear y/o Radiactivo, Capacitación, y Terrorismo.
En lo relativo al Ámbito Delictual, se encontraba subdividido en Narcotráfico, Terrorismo –elevado luego a Ámbito-, Tráfico de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, y Tráfico de Migrantes Ilegales, Contrabando, Robo/Hurto de Automotores, Crimen Organizado, y Delitos Económicos Financieros.
Los aspectos relativos al terrorismo merecieron en la coordinación policial subregional una atención especial.
Así, en el ya referido Plan General, cabe destacar la constitución, en el denominado Ámbito Terrorismo, de los inicialmente denominados Grupo de Trabajo Permanente y Grupo de Trabajo Especializado y posteriormente Foro Especializado Terrorismo (FET), ámbito institucionalizado de cooperación en inteligencia, con participación de instituciones policiales y organismos de inteligencia, comprendiendo reuniones periódicas, intercambio de información, realización de evaluaciones de situación en materia de terrorismo y delitos conexos, entre otros aspectos.
La actividad del FET comprende el análisis del terrorismo, tendiendo a prever sus posibles manifestaciones en la región, así como a contribuir a una adecuada preparación en la materia; incluyendo el ciberterrorismo, el bioterrorismo, y atentados terroristas con explosivos, con participación de expertos en las referidas materias.
Incluye asimismo el intercambio de información por medios seguros –la red RESINF- relativos a casos, hechos o actividades relativos al terrorismo o delitos conexos.
El FET tiene por función la de planificar, coordinar y ejecutar actividades de inteligencia relacionadas con el terrorismo, conforme a los instrumentos acordados en la RMI.
La importancia de estos mecanismos excede notoriamente al MERCOSUR, dado que además de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, lo integran también Venezuela, Chile, Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia .
Cabe señalar que mientras la cooperación en seguridad pública florece en el MERCOSUR, la cooperación en materia de defensa no trascendió de múltiples medidas de fomento de la confianza y la seguridad , importantes y diversos ejercicios combinados que incluyeron ejercicios sobre hipótesis de combate, mecanismos institucionalizados de reuniones periódicas entre ministros y altos funcionarios entre diversos países de la subregión, colaboración en proyectos puntuales, la participación coordinada de los países integrantes en la MINUSTAH (a partir de 2004), y la celebración de una Reunión de Ministros de Defensa del MERCOSUR ampliado, celebrada en 2004, no reiterada posteriormente. Ponemos aparte el importante hecho de la creación de la Fuerza de Paz Binacional ‘Cruz del Sur’ entre Argentina y Chile–especulándose actualmente con la posible incorporación de Brasil al mecanismo-.
¿Por qué la indiscutible importancia de tales vinculaciones no se tradujo en la creación de un mecanismo institucionalizado de defensa subregional, análogo al logrado en materia de seguridad pública, y similar a la Política Exterior y de Seguridad Común y a la Política Europea de Seguridad y Defensa?
La respuesta a esta pregunta remite a los altibajos en la relación entre Argentina y Brasil, miembros fundamentales del bloque, y a las diferentes percepciones que en diversas épocas tuvieron respecto de la conveniencia de una dimensión de defensa del MERCOSUR, en la que ambos estuvieron interesados, pero en casi todas las oportunidades, en momentos diferentes. En el caso argentino, la posibilidad de la creación de un Sistema de Defensa en el ámbito del MERCOSUR fue incluida en el artículo 7° de la Ley N° 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas , haciéndose incluso referencia a tal posibilidad en la motivación del Decreto N° 727/2006 aprobatorio de la Reglamentación de la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional.
De todos modos, cuando Argentina y Brasil pudieron coincidir para avanzar, la reticencia por parte de Uruguay impidió la concreción de tales propósitos.
Finalmente, la decisión de Brasil de iniciar la construcción de la integración regional en materia de defensa sobre la base de UNASUR, más acorde con sus intereses estratégicos, parece haber concluido con la posibilidad de materializarla en el ámbito del MERCOSUR.
La cooperación en UNASUR
Una novedad significativa en la integración sudamericana ha surgido con UNASUR, creada el 23 de mayo de 2008 con el propósito, entre otros, de …construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos… e integrada por los doce países independientes de América del Sur.
Este nuevo capítulo de la integración suramericana significa fundamentalmente la confluencia del Pacto Andino-Comunidad Andina de Naciones (CAN) y del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), y muy parcialmente –los países suramericanos que la integran- de la Comunidad del Caribe (CARICOM), manteniendo no obstante su pleno funcionamiento los mecanismos de integración subregional referidos.
En este nuevo proceso de integración sudamericana ha surgido el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) …instancia de consulta, cooperación y coordinación en materia de Defensa… (artículo 1°).
El CDS –limitado desde su creación a la defensa, es decir, sin incluir los aspectos propios de la seguridad pública - ha avanzado desde su creación a través de iniciativas referidas a intercambio de ideas y conocimientos, medidas de confianza mutua, y búsqueda de cooperación en aspectos puntuales; tratando de superar la diversidad de conceptos y enfoques existentes entre las subregiones.
Cabe destacar que ni el Consejo, ni UNASUR, constituyen una alianza militar ni un mecanismo de seguridad colectiva.
Sus objetivos, modestos, no son por ello menos trascendentes. Se trata de … Consolidar a América del Sur como una zona de paz...Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tenga en cuenta las características subregionales y nacionales y que contribuya ala unidad de América Latina y del Caribe, y de Generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de defensa...
Cabe señalar que el CDS es la primera oportunidad histórica en que todos los países suramericanos –sin la presencia de Estados Unidos de América- se sientan a hablar y a tratar acerca de su defensa. Y de ello deriva su trascendencia.
El accionar del CDS ha tenido lugar en el marco de los sucesivos Planes de Acción que ha aprobado: 2009-2010, 2010-2011 y 2012, sobre cuatro ejes fundamentales: Políticas de Defensa, Cooperación militar y acciones humanitarias, Industria y tecnología para la defensa, y formación y capacitación.
En el primer aspecto, se debe destacar el intercambio de ideas y la elaboración de publicaciones sobre Modernización de los Ministerios de Defensa, y la iniciativa destinada a trasparentar el gasto en defensa a través de la adopción de una metodología común para su determinación entre los participantes -utilizando la experiencia desarrollada entre Argentina y Chile en su relación bilateral- que ha dado lugar a la conformación del Registro Suramericano de Gastos en Defensa.
En el segundo, la realización de ejercicios combinados regionales, intercambio de experiencias en materia de operaciones de paz, y la elaboración de un Protocolo de Mecanismos de Cooperación entre los Ministerios de Defensa ante desastres de gran magnitud, tanto naturales como antrópicos.
En el tercer aspecto puede mencionarse la decisión de conformar un grupo de trabajo para analizar la factibilidad de la construcción suramericana de un avión de entrenamiento básico-avanzado, así como la iniciación de los trabajos tendientes a la conformación de una agencia espacial suramericana.
En el cuarto eje, la organización de instancias suramericanas para la formación de civiles en defensa y de cursos sobre defensa destinados a personal civil y militar constituyen los aspectos más destacados.
* José Manuel Ugarte es Doctor de la Universidad de Buenos Aires (área Derecho Administrativo), abogado y especialista en Derecho Administrativo y Administración Pública por la referida Universidad, en la que es asimismo Profesor adjunto regular de Derecho Administrativo, y docente de la Carrera de Especialización en Derecho Administrativo y Administración Pública. Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Católica de Santiago del Estero, como asimismo Profesor de la Escuela Superior de Prefectura Naval Argentina y, de la Maestría en Seguridad Pública de Policía Federal Argentina. Profesor de la Carrera de Especialización en Gestión para la Defensa organizada por el Ministerio de Defensa y la Universidad de Tres de Febrero. Profesor de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado (ECAE). Se ha desempeñado como asesor parlamentario sucesivamente en la Cámara de Diputados de la Nación y en el Senado de la Nación (1984-2009) y como consultor de la Organización de las Naciones Unidas y del Banco Interamericano de Desarrollo, habiendo sido corredactor de las Leyes de Defensa Nacional y de Seguridad Interior, miembro de la Comisión Redactora de la Ley de Inteligencia Nacional, participando asimismo en la redacción de las Leyes de Reestructuración de las Fuerzas Armadas y de Servicio Militar Voluntario.
La experiencia de la cooperación en materia de seguridad pública en el MERCOSUR ampliado –que incluye también aspectos de inteligencia- se realizó-aunque no explícitamente- sobre las experiencias europeas de los Tratados de Schengen (1990) y la Cooperación en Asuntos de Justicia e Interior incluida en el Tratado de Maastricht.
Tiene lugar sobre la base de la Reunión de Ministros del Interior o funcionarios de jerarquía equivalente del MERCOSUR (RMI) constituida a partir de la creación, por Decisión N° 7/96 del Consejo del Mercado Común, dentro del mecanismo de Reuniones Especializadas, a fin de avanzar en la elaboración de mecanismos comunes, para profundizar la cooperación en las áreas de su competencia.
Esta decisión tuvo como antecedente inmediato el Acuerdo Operativo firmado el 18 de mayo de 1996 en Puerto Iguazú por los ministros del Interior de Argentina y Paraguay y de Justicia de Brasil, en el que se acordó la creación de un Comando Tripartito destinado a implementar medidas de cooperación policial e intercambio de información en la zona de la Triple Frontera, desde donde se sospechaba que se habían introducido terroristas que participaran en el atentado terrorista contra la Asociación Mutual Israelí Argentina (18 de Julio de 1994).
La implementación de una cooperación de carácter fundamentalmente policial no constituyó una decisión casual; tuvo su origen, por parte de Argentina, en el consenso entre las fuerzas políticas que produjo y sostuvo la sanción de la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior fundada en la distinción conceptual entre seguridad externa e interna, entre defensa nacional y seguridad interior, y, consiguientemente, en la decisión de actuar en seguridad pública y frente a amenazas no militares, con instituciones concebidas y conformadas para la aplicación de la ley, apoyadas por la actividad de inteligencia; posición que fue adoptada por las autoridades políticas argentinas , decisión que contó con la conformidad y el apoyo de los restantes países del bloque.
Así como el nacimiento de la cooperación europea en materia policial y judicial fue resultante, al decir de Francesc Morata …de un proceso iniciado a mediados de los años setenta como consecuencia de la creciente incapacidad de los Estados miembros de afrontar individualmente problemas globales como el terrorismo, el narcotráfico, la criminalidad organizada y la inmigración clandestina…siendo además que …La libre movilidad de mercaderías y servicios, y con mayor razón, la libertad de tránsito y establecimiento, entre Estados de la UE, plantea la necesidad de un dispositivo policial que prevenga, frene y reprima los tráficos comunitariamente ilícitos. La preservación de la seguridad es presupuesto inequívoco del libre ejercicio de la movilidad… la cooperación en materia de seguridad pública en el MERCOSUR ampliado …nació de dos necesidades fundamentales: las derivadas de los problemas de seguridad pública que surgieron del incremento en la facilidad de transporte de bienes y personas –traducidos en un fuerte incremento del comercio intrazona- y el surgimiento del terrorismo internacional en la región, derivado de los atentados experimentados por la Embajada de Israel y la Asociación Mutual Israelí Argentina (AMIA)…
Quedó de ese modo constituido un ámbito institucionalizado de cooperación subregional en materia de seguridad pública, comprendiendo secciones nacionales por cada país integrante del bloque –establecidas en los respectivos órganos de conducción de la seguridad pública en los países respectivos- integradas por los Ministerios del Interior o equivalentes, y los funcionarios especializados en cada país integrantes de la Comisión Técnica -entre otros órganos- que actuaban como órgano de trabajo, coordinando nuevos encuentros y procurar la implementación de lo resuelto en los anteriores.
En dicho ámbito fueron suscriptos una serie de acuerdos, destinados, previa su aprobación por el Consejo del Mercado Común e incorporación al orden jurídico interno de los respectivos países por los mecanismos previstos constitucionalmente para cada uno de ellos –en aquellos casos en que excedieran los aspectos meramente operativos- a establecer las normas requeridas para respaldar y promover la cooperación subregional en materia de seguridad pública y, dentro de ésta, de inteligencia criminal; así como también de inteligencia para la lucha contra el terrorismo.
Entre las medidas fundamentales adoptadas en dicho ámbito vinculadas con la inteligencia criminal, cabe señalar en primer lugar, la conformación del Sistema de Intercambio de Información de Seguridad del MERCOSUR (SISME) dispuesta originariamente por el Acuerdo 1/98, y sucesivamente actualizado y perfeccionado por otros acuerdos subsiguientes.
Consiste en el establecimiento de un vínculo telemático para intercambio de información específica de seguridad pública, con la creación por cada país de un nodo nacional –la Argentina estableció el suyo en la Secretaría de Seguridad Interior-para envío y recepción de información por parte de los organismos de seguridad facultados para ello –realizado por cada institución policial o fuerza de seguridad, a través de los nodos usuario- y el intercambio por parte de cada país de información entre sí, a través de un módulo gerenciador destinado a posibilitar la comunicación con los restantes países comprendidos en el Acuerdo.
A través del SISME, se intercambia información por vía telemática sobre personas, bienes y sucesos operaciones policiales, incluyéndose posteriormente otros aspectos.
También existen acuerdos de cooperación en materia de inteligencia criminal, que comprenden otros tipos de delitos.
Su implementación práctica se vio demorada por diversas circunstancias. No obstante, por Acuerdo N° 1/07 aprobado por Decisión 30/07 del Consejo del MERCOSUR (CMC), se convino en autorizar el inicio del intercambio de información la puesta en marcha del SISME … a los fines de la realización de diagnósticos regionales sobre las distintas modalidades delictivas y para orientar las investigaciones que se desarrollen en cada Estado Parte y/o Asociado….
Finalmente, cabe señalar que en distintas oportunidades y en órganos de la RMI, se ha planteado la posibilidad relativa a la futura constitución de un órgano multinacional de análisis de inteligencia criminal.
Otro acuerdo de fundamental importancia fue el originariamente denominado Plan de Cooperación y Asistencia Recíproca para la Seguridad Regional en el MERCOSUR (Acuerdo RMI 5/98), actualizado y ampliado posteriormente por otros acuerdos, bajo la denominación de Plan General de Cooperación y Coordinación Recíproca para la Seguridad Regional en el MERCOSUR y en el MERCOSUR, Bolivia y Chile.
El referido Plan, en su formulación final, comprendió la previsión de múltiples acciones combinadas entre las instituciones policiales, fuerzas de seguridad, y otros organismos de los países miembros, agrupadas por ámbitos: Delictual, Ilícitos Ambientales, Migratorio, Tráfico Material Nuclear y/o Radiactivo, Capacitación, y Terrorismo.
En lo relativo al Ámbito Delictual, se encontraba subdividido en Narcotráfico, Terrorismo –elevado luego a Ámbito-, Tráfico de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, y Tráfico de Migrantes Ilegales, Contrabando, Robo/Hurto de Automotores, Crimen Organizado, y Delitos Económicos Financieros.
Los aspectos relativos al terrorismo merecieron en la coordinación policial subregional una atención especial.
Así, en el ya referido Plan General, cabe destacar la constitución, en el denominado Ámbito Terrorismo, de los inicialmente denominados Grupo de Trabajo Permanente y Grupo de Trabajo Especializado y posteriormente Foro Especializado Terrorismo (FET), ámbito institucionalizado de cooperación en inteligencia, con participación de instituciones policiales y organismos de inteligencia, comprendiendo reuniones periódicas, intercambio de información, realización de evaluaciones de situación en materia de terrorismo y delitos conexos, entre otros aspectos.
La actividad del FET comprende el análisis del terrorismo, tendiendo a prever sus posibles manifestaciones en la región, así como a contribuir a una adecuada preparación en la materia; incluyendo el ciberterrorismo, el bioterrorismo, y atentados terroristas con explosivos, con participación de expertos en las referidas materias.
Incluye asimismo el intercambio de información por medios seguros –la red RESINF- relativos a casos, hechos o actividades relativos al terrorismo o delitos conexos.
El FET tiene por función la de planificar, coordinar y ejecutar actividades de inteligencia relacionadas con el terrorismo, conforme a los instrumentos acordados en la RMI.
La importancia de estos mecanismos excede notoriamente al MERCOSUR, dado que además de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, lo integran también Venezuela, Chile, Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia .
Cabe señalar que mientras la cooperación en seguridad pública florece en el MERCOSUR, la cooperación en materia de defensa no trascendió de múltiples medidas de fomento de la confianza y la seguridad , importantes y diversos ejercicios combinados que incluyeron ejercicios sobre hipótesis de combate, mecanismos institucionalizados de reuniones periódicas entre ministros y altos funcionarios entre diversos países de la subregión, colaboración en proyectos puntuales, la participación coordinada de los países integrantes en la MINUSTAH (a partir de 2004), y la celebración de una Reunión de Ministros de Defensa del MERCOSUR ampliado, celebrada en 2004, no reiterada posteriormente. Ponemos aparte el importante hecho de la creación de la Fuerza de Paz Binacional ‘Cruz del Sur’ entre Argentina y Chile–especulándose actualmente con la posible incorporación de Brasil al mecanismo-.
¿Por qué la indiscutible importancia de tales vinculaciones no se tradujo en la creación de un mecanismo institucionalizado de defensa subregional, análogo al logrado en materia de seguridad pública, y similar a la Política Exterior y de Seguridad Común y a la Política Europea de Seguridad y Defensa?
La respuesta a esta pregunta remite a los altibajos en la relación entre Argentina y Brasil, miembros fundamentales del bloque, y a las diferentes percepciones que en diversas épocas tuvieron respecto de la conveniencia de una dimensión de defensa del MERCOSUR, en la que ambos estuvieron interesados, pero en casi todas las oportunidades, en momentos diferentes. En el caso argentino, la posibilidad de la creación de un Sistema de Defensa en el ámbito del MERCOSUR fue incluida en el artículo 7° de la Ley N° 24.948 de Reestructuración de las Fuerzas Armadas , haciéndose incluso referencia a tal posibilidad en la motivación del Decreto N° 727/2006 aprobatorio de la Reglamentación de la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional.
De todos modos, cuando Argentina y Brasil pudieron coincidir para avanzar, la reticencia por parte de Uruguay impidió la concreción de tales propósitos.
Finalmente, la decisión de Brasil de iniciar la construcción de la integración regional en materia de defensa sobre la base de UNASUR, más acorde con sus intereses estratégicos, parece haber concluido con la posibilidad de materializarla en el ámbito del MERCOSUR.
La cooperación en UNASUR
Una novedad significativa en la integración sudamericana ha surgido con UNASUR, creada el 23 de mayo de 2008 con el propósito, entre otros, de …construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos… e integrada por los doce países independientes de América del Sur.
Este nuevo capítulo de la integración suramericana significa fundamentalmente la confluencia del Pacto Andino-Comunidad Andina de Naciones (CAN) y del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), y muy parcialmente –los países suramericanos que la integran- de la Comunidad del Caribe (CARICOM), manteniendo no obstante su pleno funcionamiento los mecanismos de integración subregional referidos.
En este nuevo proceso de integración sudamericana ha surgido el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) …instancia de consulta, cooperación y coordinación en materia de Defensa… (artículo 1°).
El CDS –limitado desde su creación a la defensa, es decir, sin incluir los aspectos propios de la seguridad pública - ha avanzado desde su creación a través de iniciativas referidas a intercambio de ideas y conocimientos, medidas de confianza mutua, y búsqueda de cooperación en aspectos puntuales; tratando de superar la diversidad de conceptos y enfoques existentes entre las subregiones.
Cabe destacar que ni el Consejo, ni UNASUR, constituyen una alianza militar ni un mecanismo de seguridad colectiva.
Sus objetivos, modestos, no son por ello menos trascendentes. Se trata de … Consolidar a América del Sur como una zona de paz...Construir una identidad suramericana en materia de defensa, que tenga en cuenta las características subregionales y nacionales y que contribuya ala unidad de América Latina y del Caribe, y de Generar consensos para fortalecer la cooperación regional en materia de defensa...
Cabe señalar que el CDS es la primera oportunidad histórica en que todos los países suramericanos –sin la presencia de Estados Unidos de América- se sientan a hablar y a tratar acerca de su defensa. Y de ello deriva su trascendencia.
El accionar del CDS ha tenido lugar en el marco de los sucesivos Planes de Acción que ha aprobado: 2009-2010, 2010-2011 y 2012, sobre cuatro ejes fundamentales: Políticas de Defensa, Cooperación militar y acciones humanitarias, Industria y tecnología para la defensa, y formación y capacitación.
En el primer aspecto, se debe destacar el intercambio de ideas y la elaboración de publicaciones sobre Modernización de los Ministerios de Defensa, y la iniciativa destinada a trasparentar el gasto en defensa a través de la adopción de una metodología común para su determinación entre los participantes -utilizando la experiencia desarrollada entre Argentina y Chile en su relación bilateral- que ha dado lugar a la conformación del Registro Suramericano de Gastos en Defensa.
En el segundo, la realización de ejercicios combinados regionales, intercambio de experiencias en materia de operaciones de paz, y la elaboración de un Protocolo de Mecanismos de Cooperación entre los Ministerios de Defensa ante desastres de gran magnitud, tanto naturales como antrópicos.
En el tercer aspecto puede mencionarse la decisión de conformar un grupo de trabajo para analizar la factibilidad de la construcción suramericana de un avión de entrenamiento básico-avanzado, así como la iniciación de los trabajos tendientes a la conformación de una agencia espacial suramericana.
En el cuarto eje, la organización de instancias suramericanas para la formación de civiles en defensa y de cursos sobre defensa destinados a personal civil y militar constituyen los aspectos más destacados.
* José Manuel Ugarte es Doctor de la Universidad de Buenos Aires (área Derecho Administrativo), abogado y especialista en Derecho Administrativo y Administración Pública por la referida Universidad, en la que es asimismo Profesor adjunto regular de Derecho Administrativo, y docente de la Carrera de Especialización en Derecho Administrativo y Administración Pública. Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Católica de Santiago del Estero, como asimismo Profesor de la Escuela Superior de Prefectura Naval Argentina y, de la Maestría en Seguridad Pública de Policía Federal Argentina. Profesor de la Carrera de Especialización en Gestión para la Defensa organizada por el Ministerio de Defensa y la Universidad de Tres de Febrero. Profesor de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado (ECAE). Se ha desempeñado como asesor parlamentario sucesivamente en la Cámara de Diputados de la Nación y en el Senado de la Nación (1984-2009) y como consultor de la Organización de las Naciones Unidas y del Banco Interamericano de Desarrollo, habiendo sido corredactor de las Leyes de Defensa Nacional y de Seguridad Interior, miembro de la Comisión Redactora de la Ley de Inteligencia Nacional, participando asimismo en la redacción de las Leyes de Reestructuración de las Fuerzas Armadas y de Servicio Militar Voluntario.
mercosurabc
