La experiencia de la Rueda Doha y de las negociaciones Mercosur-Unión Europea

Tanto la Rueda Doha como las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea (UE) arrastran sus pies. Luego de una década transcurrida desde sus lanzamientos, ninguna de las dos negociaciones comerciales da signos concretos de avanzar hacia una pronta conclusión. Parecen resistirse al éxito. Pero por el momento también se resisten al fracaso.

Al promediar este mes de abril, las perspectivas sobre la conclusión de la Rueda Doha este año eran sombrías. Se acentuaba la impresión que la “ventana de oportunidad” que parecía abierta al comienzo del año, estaba cerrándose.

Entre otros, un grupo de trabajo del Evian Group alertó en su reunión en febrero pasado sobre las posibles consecuencias de un fracaso en el objetivo de concluir las negociaciones hacia fin de este año. Señaló que sólo un esfuerzo concertado de todas las partes interesadas en un sistema multilateral del comercio internacional que sea efectivo, permitiría concluir con éxito las negociaciones este año. Ello implica liderazgo político. Pero también un fuerte liderazgo empresario.

Al respecto el grupo de trabajo señala que “es importante que la comunidad empresarial comprenda las consecuencias sistémicas del marco en el que se desarrollarán si los incentivos a corto plazo y las hojas de balance trimestral dominan su abordaje hacia el régimen de comercio multilateral”. Y agrega que “el sector privado tiene mucho que perder con la ausencia de un acuerdo –con una cadena en espiral que podría adoptar la forma de continuas subvenciones a la exportación, sin disciplinas sobre ayudas internas, sin reducciones arancelarias en el sector manufacturero, sin acuerdo sobre el algodón, sin progreso en la facilitación de comercio, con un daño en la credibilidad, y sobre todo con un entorno impredecible”. Serían algunos de los “costos ocultos” de un escenario en el que la Rueda Doha haya fracasado o hubiere entrado en un período prolongado de estancamiento –lo que puede ser lo mismo o, eventualmente peor-.

El mencionado informe plantea el riesgo que las reglas del sistema multilateral del comercio internacional se tornen relativamente obsoletas, ante la aceleración de la tendencia a acuerdos comerciales preferenciales y los profundos cambios que en el comercio mundial está introduciendo la evolución hacia múltiples modalidades de articulaciones productivas, tanto de escala global como también regional.

En cuanto a las sensibilidades y a los obstáculos que impedirían la conclusión este año de las negociaciones multilaterales, el grupo de trabajo del Evian Group identifica algunas que serían las principales (sobre los cuales se observa consenso en muchos de los observadores y analistas). Son: el grado de ambición y las prioridades sectoriales con respecto al acceso a los mercados, especialmente entre los cinco principales protagonistas (EEUU, UE, China, India y Brasil); el capital político necesario para presentar a electores y parlamentos un acuerdo multilateral, en un contexto de desempleo y de percepción de vulnerabilidades económicas originadas por la competencia económica externa; y una insuficiente voluntad de compromiso en un clima generalizado de desconfianzas mutuas. Pero a la vez, se constata que los países perciben los beneficios que podría aportar un éxito en las negociaciones y, por el contrario, las consecuencias sistémicas de su colapso.

Muchos observadores y analistas coinciden en que los obstáculos existentes podrían ser superados de existir una fuerte y real voluntad política, que vaya más allá de las reiteradas declaraciones del G20 o, más recientemente, del grupo BRICS reunido este mes de abril en Sanya, China (ver la declaración final de la Cumbre de Sanya, 14 de abril 2004, en http://news.xinhuanet.com/english2010/china/2011-04/14/c_13829453.htm).

Una opción razonable sería reducir el nivel de ambición del acuerdo que se procure alcanzar y, en contrapartida, abrir una nueva etapa de negociaciones multilaterales que innove en la metodología que se emplee e introduzca diferentes modalidades negociadoras con múltiples velocidades y geometría.

Con respecto a la negociación del Mercosur y la UE, tampoco se han podido observar tras la reunión del Comité de Negociaciones Birregionales, realizada en Bruselas en el mes de marzo, señales que indiquen avances concretos que permitan concluirla este año. Por momentos parecería reiterarse un cuadro que ya caracterizó el camino que llevó al fracaso en octubre de 2004.

Una explicación puede ser la insuficiencia del oxígeno político requerido para concluir una negociación comercial que es compleja e inédita. Lo es por involucrar 31 países agrupados en dos bloques con densidades institucionales, poderes relativos e intereses distintos. Pero también con diferentes intereses económicos dentro de cada bloque. Incluso contradictorios.
Ante una historia que parecería repetirse surge el interrogante sobre por qué la negociación fue relanzada el año pasado en la Cumbre de Madrid. Se sabe que nadie se sienta voluntariamente en una mesa de negociación si no está interesado en concretar algo. No se retoma una negociación sin vida sabiendo que, al poco tiempo, volverá a estancarse.

La respuesta es que cuando se relanzó la negociación había suficiente oxígeno proveniente del más alto nivel político. Lo aportaron los gobiernos de Argentina y España, a cargo de las respectivas presidencias temporales de cada bloque. Había asimismo del lado europeo fuertes intereses económicos favorables a un acuerdo preferencial con un espacio regional que, a pesar de las insuficiencias de su proceso de integración, es apetecible para competidores de peso como China y los EEUU. Además, la vía de un acuerdo bilateral con Brasil estaba cerrada, al menos en ese momento.

El impulso político inicial parece haberse diluido. O si existe no se nota. Por un tiempo lo retomó el Presidente Lula, a cargo en el segundo semestre del año pasado de la presidencia temporal del Mercosur. Pero el debilitamiento principal se observa en una Europa que transita aún –y quizás por mucho tiempo– por los efectos del sacudón financiero del año 2008. Varios de los gobiernos europeos tienen además sus propios dilemas internos. Viven un período dominado por elecciones inciertas con opiniones públicas desconcertadas si no asustadas. Lo ocurrido en África del Norte no contribuye a cambiar este cuadro de situación. Por el contrario habría acentuado reflejos defensivos.

Del lado europeo la negociación ha quedado en manos de funcionarios con aparente voluntad pero sin suficiente peso político. Nadie de alto nivel político está diciendo con convicción “esta negociación me interesa”. Los que más ruido hacen –es parte del juego- son intereses agrícolas que se oponen a que la negociación avance. O, lo que es lo mismo, la supeditan a la conclusión cada vez más incierta de la Rueda Doha.

En nuestra opinión habría un factor adicional que introduce una rigidez innecesaria en esta negociación birregional. Es la supuesta exigencia de que un acuerdo de libre comercio birregional como el que se procura lograr, debe cubrir al menos el 90% del intercambio recíproco. Se sostiene que lo requiere el artículo XXIV del GATT, cuando prescribe que la cobertura de un acuerdo de libre comercio debería abarcar “lo esencial del intercambio”. Según quienes así argumentan, su cumplimiento sería indispensable para que el acuerdo que se logre no sea vulnerable en la OMC.

Pero no es eso lo que dice tal artículo. Es en todo caso una interpretación posible frente a su ambigüedad. Es la que parece predominar en Bruselas. En ella incide la visión sobre el precedente que podría tener un porcentaje menor en otras negociaciones comerciales en las que participa la UE (una de las más importante es la que se desarrolla con la India, sobre la cual la información existente es muy escasa).

Hay, sin embargo, otras interpretaciones válidas. Se reflejan en un antiguo e inconcluso debate entre países miembros y también entre expertos sobre los criterios para interpretar un texto que es ambiguo. Según sea la interpretación a la que se recurra tal porcentaje podría incluso reducirse al 70% o menos (para un análisis de la interpretación de los requerimientos del artículo XXIV – párrafo 8 del GATT, pueden consultarse entre otros autores, a Kyle W.Bagwell and Petros C. Mavroidis (editors), “Preferential Trade Agreements. A Law and Economics Analysis”, Cambridge University Press, Cambridge 2011, como así también a Sangeeta Khorana, Nicholas Perdikis, May T.Yeung and William A.Kerr, “Bilateral Trade Agreements in the Era of Globalization. The EU and India in Search of a Partnership”, Edward Elgar, Cheltenham-Northampton, 2010. Ver también el informe de Robert Scollay and Roman Grynberg, en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter).

No es una cuestión banal. Una interpretación más flexible del compromiso asumido en el GATT, facilitaría encontrar puntos de equilibrio en la negociación birregional que permitan contemplar, de un lado y del otro, sensibilidades existentes. Y estas son más agudas precisamente debido a que algunos gobiernos europeos encaran procesos electorales en medio de la percepción de una creciente incertidumbre económica.

Es éste sólo un ejemplo de un nudo importante en la negociación que para ser desatado requiere de un impulso del más alto nivel político. El oxígeno necesario podría lograrse si se distingue el grado de ambición de los compromisos preferenciales a asumir en el acuerdo que se firme, del que tendrían los objetivos de largo plazo de la asociación birregional que se establezca. Cláusulas evolutivas facilitarían dar luego los siguientes pasos cuando las circunstancias y necesidades lo permitan. Sería entonces un “two step agreement” con una “built-in-agenda” (ver una propuesta en esa línea, en el informe de la Cátedra Mercosur, titulado “Concluding the EU-Mercosur Agreement”, editado por Alfredo Valladäo, Chaire Mercosur, Science-Po, Paris 2004 y, en particular, la Introducción de Félix Peña y Patrick Messerlin, páginas 13 a 20, en:
http://www.chairemercosur.sciences-po.fr/fichiers/Publications/commerce/livres/2004/concluding.pdf).

Formulada cuando la negociación convergía hacia su primera parálisis – la de octubre de 2004- y el resultado de la Rueda Doha se presentaba también entonces como incierto, la propuesta del desdoblamiento de la negociación birregional, que se elaborara en el marco de la Cátedra Mercosur, parece preservar su validez a pesar del tiempo transcurrido y, al menos, como una especie de “plan B”. En efecto, el actual es un escenario, que si bien distinto también podría caracterizarse por la confluencia de una negociación birregional tentada por la parálisis y una negociación de la Rueda Doha que navega, una vez más, en medio de una fuerte incertidumbre sobre su desenlace.

Para ambas negociaciones, concluir con lo comenzado diez años atrás sigue siendo todo un desafío. En los dos casos, un fracaso podría todavía evitarse con una fuerte dosis de impulso político, y con flexibilidad y creatividad técnica. Y en ambos, constatar un fracaso tendría costos elevados.

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.

Texto completo en www.felixpena.com.ar