La importancia de las cadenas de valor interestatales

Esto debería inducir a las empresas de los Estados partes a participar en los ámbitos regionales, buscando que las mismas perciban este funcionamiento como un valor adicional. 

Desde sus inicios, el MERCOSUR ha promovido los principios de democracia y del desarrollo económico como pilares fundamentales de la integración regional. Por ello, se han celebrado diferentes acuerdos en materia migratoria, laboral, cultural, social, entre tantos otros a destacar, los que resultan de suma importancia para los ciudadanos del bloque. Este conjunto de países presenta inmensas potencialidades, puesto que cuenta con un territorio de casi 15 millones de km2 y con una gran variedad de las riquezas naturales que posee la humanidad, como agua, biodiversidad, recursos energéticos, tierras fértiles y destacados recursos humanos. Esta última riqueza se encuadra en su riqueza social, con una población de más de 295 millones de personas, constituyendo un patrimonio invaluable de diversidad cultural, étnica, lingüística y religiosa, la cual convive armónicamente, convirtiendo al MERCOSUR en una región de paz y desarrollo. En este contexto, la Integración Productiva busca generar un espacio regional de complementariedad entre los integrantes, entendiendo como tal a un bloque regional en el que la integración no implique solamente la eliminación de trabas arancelarias y paraarancelarias, sino también un ámbito en el que se multipliquen las cadenas de valor interestatales, promoviendo activamente la participación de los actores económicos de los Estados partes, logrando el beneficio de cada uno.

Existe enorme potencialidad en la consolidación de la Integración Productiva, siempre y cuando se efectúen las gestiones necesarias para generar una oferta de bienes de carácter regional, que induzca a las empresas de los Estados partes a participar en los ámbitos regionales, buscando que las mismas perciban este funcionamiento como un valor adicional.
 

Características y evolución del MERCOSUR

 De acuerdo a lo que señala en su Preámbulo el Tratado de Asunción, el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) se constituyó para alcanzar el desarrollo mediante la integración regional. En sus inicios estuvo compuesto por la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Luego se incorporaron Venezuela y Bolivia, éste último en proceso de adhesión. Este trabajo en bloque, resulta de un proceso abierto y dinámico, que tuvo desde su creación el objetivo principal de propiciar un espacio común para generar oportunidades comerciales y de inversiones, a través de la integración competitiva de las economías nacionales al mercado internacional.

Sin embargo, los beneficios tales como la mejora de los términos de intercambio, el aprovechamiento de las economías de escala, las ganancias asociadas a la mayor especialización regional, la atracción de inversiones y la realización de proyectos compartidos a escala regional, no siempre se distribuyen de manera equitativa, resultando en ocasiones perjudicados –o menos beneficiados– aquellos países que presentan economías de menores escalas. De esta manera, además de las asimetrías existentes de carácter “estructural”, que se relacionan con el tamaño territorial, el tamaño de las economías, la riqueza, la infraestructura, etc., también se registran aquellas asimetrías relacionadas con las políticas públicas, vinculadas con los incentivos fiscales, los programas de promoción de inversiones y exportaciones, el financiamiento preferencial, la política monetaria y los subsidios gubernamentales, entre otras.

Esta realidad, conlleva a una inexorable competencia entre los países miembros por los mercados para colocar de sus producciones, lo cual también genera un comprensible malestar entre los socios menores.

Durante la década del ‘90, etapa fundacional del MERCOSUR, las políticas del bloque se orientaron a promocionar el intercambio comercial intra y extra MERCOSUR, aunque esta evolución favorable tuvo límites. Esta apertura comercial no fue suficiente para consolidar el crecimiento económico equilibrado de todos los países socios del MERCOSUR, pues si bien es cierto que la ampliación del mercado promueve economías de escala e inversiones, existen muchos otros factores que inciden en la productividad de un país o región, tales como la: infraestructura física, stock de capital productivo, acceso al financiamiento, capacidad de gestión pública y privada, calificación de la mano de obra, calidad institucional y seguridad jurídica, que sobrepasan los límites de la esfera meramente económica.

La ampliación de la agenda de integración a partir del año 2003, significó la incorporación de las dimensiones ciudadana, social y de integración productiva, entre otras, para lo cual fue necesario adaptar y ampliar la institucionalidad del bloque atendiendo a las nuevas demandas. Desde su origen (1991), el MERCOSUR se rigió a través de tres órganos que son los únicos que poseen capacidad decisoria: el Consejo del Mercado Común (CMC), órgano superior del MERCOSUR, que conduce políticamente el proceso de integración; el Grupo Mercado Común (GMC), que vela por el funcionamiento cotidiano del bloque; y la Comisión de Comercio (CCM), encargada de la administración de los instrumentos comunes de política comercial. Por su parte, y asistiendo a dichos órganos, existen más de 300 foros de negociación en las más diversas áreas, los cuales se integran con representantes de cada país y que son los encargados de promover las iniciativas que luego serán consideradas por los órganos decisorios. De acuerdo a su evolución, y a los efectos de poder implementar sus políticas, el MERCOSUR ha ido creando diferentes instancias para gestionar su funcionamiento.

Este bloque de países presenta inmensas potencialidades, puesto que en su territorio de casi 15 millones de km2 , cuenta con una gran variedad de las riquezas naturales que posee la humanidad, como agua, biodiversidad, recursos energéticos, tierras fértiles y destacados recursos humanos. Esta última riqueza se encuadra en su riqueza social, con una población de más de 295 millones de personas, constituyendo un patrimonio invaluable de diversidad cultural, étnica, lingüística y religiosa, la cual convive armónicamente, convirtiendo al MERCOSUR en una región de paz y desarrollo. Este cambio también posibilitó la incorporación de otros objetivos, algunos ya mencionados, tales como fortalecer las cadenas regionales de valor para lograr el sostenimiento de los niveles de empleo y la creación de empleo regional calificado, con un claro fin de inclusión, a partir de proyectos de integración productiva, en los que se comparta solidariamente el valor agregado generado en común, en un intercambio equilibrado, no necesariamente en términos de los resultados estrictos de la balanza comercial, sino en el marco de una nueva configuración de las relaciones globales de poder, con un desplazamiento hacia el sur y hacia el este, fundado en el gran dinamismo de las economías de estas regiones.

En este marco, los beneficios tales como mejora de los términos de intercambio, el aprovechamiento de las economías de escala, ganancias asociadas a la mayor especialización regional, atracción de inversiones y realización de proyectos compartidos a escala regional, no se distribuyen necesariamente de manera equitativa entre los países participantes que presentan economías de menores escalas. Las asimetrías registradas pueden ser “estructurales”, que se relacionan con el tamaño territorial, el tamaño de las economías, la riqueza, la infraestructura y/o el nivel de capacitación de la mano de obra. Al mismo tiempo, pueden ser permanentes, como la posición geográfica y la extensión territorial, o modificables, como la calidad institucional y la calificación de la mano de obra. En tanto, otras asimetrías pueden ser referidas a las políticas públicas, vinculadas con los incentivos fiscales, los programas de promoción de inversiones y exportaciones, el financiamiento preferencial, la política monetaria y los subsidios gubernamentales, entre otras.

Por lo tanto, considerando las asimetrías estructurales de cada país, habría que trabajar con fundamentos técnicos y prácticos, así como con visión estratégica, en las asimetrías modificables y en las políticas públicas. De este modo, podría comenzar a funcionar algún mecanismo real de beneficio masivo del bloque, ya que entre los participantes se expone, por ejemplo, la competencia por mercados de colocación de sus producciones.

En este sentido, en el seno del MERCOSUR, se plasmó una política de corrección de las asimetrías en el bloque, mediante la creación del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM). Mediante el mismo, conceptualmente, se persigue hacer uso de fondos por parte de las economías menos desarrolladas. Antes de su creación y puesta en funcionamiento, las políticas del bloque se orientaron a promocionar el intercambio comercial intra y extra MERCOSUR, aunque esta evolución favorable tuvo límites. Esta apertura comercial no fue suficiente para consolidar el crecimiento económico equilibrado de todos los países socios del MERCOSUR, pues si bien es cierto que la ampliación del mercado promueve economías de escala e inversiones, existen muchos otros factores que inciden en la productividad de un país o región: infraestructura física, stock de capital productivo, acceso al financiamiento, capacidad de gestión pública y privada, calificación de la mano de obra, calidad institucional y seguridad jurídica, que sobrepasan los límites de la esfera meramente económica. Sin embargo, sería ideal lograr un funcionamiento del MERCOSUR con equilibrio entre la flexibilidad y previsibilidad, tanto para adaptarse a los continuos cambios de los contextos e intereses que se susciten, como para contar con un respaldo estructural que se convierta en un incentivo para la decisión de inversión productiva en función de los mercados ampliados y de la articulación de redes de producción.

Esto podría lograrse con aún más trabajo y “camino por recorrer”, para ajustar la definición de los factores que permitan sostener en el tiempo la voluntad política de este grupo de naciones de trabajar juntas en el ámbito de un proceso de integración. De esta forma podría, finalmente, lograrse la deseada integración, que implica un proyecto definido, voluntario e institucionalizado, de trabajo conjunto entre naciones que comparten un mismo espacio geográfico, persiguiendo alcanzar grados crecientes de articulación entre sus sistemas políticos, económicos y sociales, sin que implique necesariamente resignar la identidad nacional ni la soberanía.
 

Integración productiva y cadenas de valor interestatales

La integración productiva (en adelante, IP) puede ser definida como una estrategia empresarial de internacionalización y mejora de la competitividad, que contempla algún grado de cooperación con agentes económicos de varios Estados partes. Desde la perspectiva del MERCOSUR, puede ser el camino más apropiado para desarrollar nuevas ventajas competitivas en la región, diversificar las estructuras productivas hacia segmentos de mayor valor agregado, conformar cadenas regionales de valor y generar empleo de calidad, contribuyendo de esta manera a la consolidación de un proceso de integración económica más profundo, cuyo alcance trascienda al tradicional enfoque comercial. El concepto de cadena de valor no presenta necesariamente una connotación territorial definida; sus eslabones y actividades conexas pueden concentrarse en un espacio territorial concreto, pero también pueden estar dispersos en diversas localizaciones, conformando una cadena de valor nacional, regional, interestatal o globalizada.

Tradicionalmente, se consideró como IP transnacional a los procesos productivos que comenzaban en un país y terminaban en otro, siguiendo la lógica de la extracción de materias primas en países menos avanzados, procesándola luego en países de mayor nivel de desarrollo económico para obtener un producto final. Luego, se mutó a procesos en los que los países más avanzados elaboraban componentes que eran ensamblados (utilizando el recurso de obra más barata) en países de menor nivel de desarrollo. En el ámbito del MERCOSUR, existe consenso sobre los beneficios de la IP para los países miembros, aunque persisten algunas importantes diferencias acerca de si deben considerarse acciones de IP a las fusiones o adquisiciones de empresas.

En ese marco, se creó un espacio de trabajo ad hoc que elaboró un Programa de IP con el fin de que la misma no implique solamente la eliminación de trabas arancelarias y paraarancelarias, sino también que signifique un ámbito en el que se multipliquen las cadenas de valor interestatales y se promueva activamente la participación de los actores económicos de los Estados partes en foros de competitividad.

Esta nueva visión persiguió mejorar la competitividad general y especialmente la de quienes han tenido mayor dificultad para acceder a los beneficios de la integración. También se considera contribuir a la generación de mayor valor agregado en las exportaciones del MERCOSUR y se está analizando la creación de un marco normativo, a nivel del MERCOSUR, que facilite el desarrollo de empresas binacionales o plurinacionales.

Con estas actividades se busca promover la formación y consolidación de cadenas de valor interestatal y de cadenas del conocimiento aplicadas a cadenas productivas en el ámbito del MERCOSUR. El propósito deseado es elevar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas del bloque y por su intermedio, la de las economías en su conjunto. En este contexto, el Estado puede aparecer como dinamizador de relaciones o, incluso, como generador de iniciativas en las que considera que puede haber posibilidades de mejorar la competitividad a través de la asociatividad; pero, sin una decidida aceptación por parte del sector privado, dichas iniciativas no pueden desarrollarse exitosamente.

En relación al financiamiento de esta iniciativa, se crearon dos fondos: el Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), y el Fondo de Garantía para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (FOPYME). El primero se creó, entre otras cosas, para financiar proyectos en beneficio de las economías menores y se constituyó en el primer instrumento financiero del bloque con el objetivo de contribuir a la reducción de las asimetrías. Los objetivos del Fondo, acertados desde nuestra perspectiva, son promover la convergencia estructural, desarrollar la competitividad, promover la cohesión social, en particular de las economías menores y regiones menos desarrolladas, y apoyar el funcionamiento de la estructura institucional, así como el fortalecimiento del proceso de integración. El segundo, también significó un hecho muy importante y surgió de la decisión de crear un Fondo de garantía para las micro, pequeñas y medianas empresas que se asociaran en el MERCOSUR. El mismo es del orden de los 100 millones de dólares, al cual los países aportan del mismo modo que aportan al FOCEM.

El proceso de evolución del Programa de IP del MERCOSUR, apunta al fomento de la conformación de clusters y otros mecanismos de coordinación interempresarial, dentro de los Estados partes, como forma de incrementar la competitividad dentro del bloque, para luego integrar los clusters en nodos asociativos más amplios, en una red cuya ubicación espacial incluya a más de un Estado parte del MERCOSUR.

En tal sentido, es interesante señalar las iniciativas de las cadenas de la industria farmacéutica, textil-indumentaria y la de maquinaria agrícola. En las tres, el comercio intra MERCOSUR de bienes finales creció tanto por la desgravación arancelaria dentro del bloque implementada en la década de 1990, como por el desarrollo de las economías de los países registrada durante ciertos períodos, aunque los avances alcanzados fueron inferiores a los potenciales, lo cual se podría haber revertido con una mayor alineación por parte de los países en sus políticas macroeconómicas. El concepto de cadenas internacionales de valor, clusters y gestión de cadena de suministros, señala que los cambios recientes en los sistemas de producción y canales de distribución, acelerados por la globalización de los mercados de productos y las tecnologías de la información, permiten inferir que las cadenas globales de valor que involucran a distintos sectores de distintos países comienzan a plasmarse.

 Estos encadenamientos productivos son los que permiten alcanzar una mayor eficiencia en la producción, mejorar los estándares competitivos y facilitar la internacionalización de las empresas. En este sentido, las ventajas de la IP en términos de relacionamiento, surgen de los encadenamientos de las empresas con sus clientes, proveedores, competidores con el entorno institucional. De este modo, la empresa desarrolla interacciones que implican intercambio de información sobre requerimientos, capacidades y destrezas de otras empresas y de los consumidores.

Algunos de los recursos más sensibles son los insumos de relacionamiento e información, por lo que se entiende entonces que la provisión de tales recursos debería conformar el objetivo prioritario de una agenda inicial de políticas de integración y de cooperación internacional. Estas iniciativas de integración buscan incrementar la rentabilidad de las empresas mediante la definición de abordaje de economías de escala o de nichos, incrementar las exportaciones mediante reducción de costos de penetración en mercados e incorporar conocimiento y tecnología. Para esto, los organismos públicos e instituciones sectoriales competentes requieren priorizar recursos tales como la formación sectorial, con énfasis en el segmento industrial y servicios vinculados, considerando la gran importancia de la interacción con el sector privado, sin olvidar la disponibilidad técnica y humana.

Las cadenas de valor interestatales a las que nos estamos refiriendo, apoyan al desarrollo sectorial de los Estados partes por medio de acciones destinadas al fortalecimiento de empresas agroindustriales y de empresas productoras de insumos, equipamiento y servicios agroindustriales, así como por la generación de empleo y de renta en las sub regiones del bloque involucradas. Además, facilitan las condiciones de acceso de las empresas agroindustriales a los mercados de intra y extra zona y, mediante esta agrupación, se facilitan también las condiciones de acceso a crédito e instrumentos regionales de apoyo y asistencia financiera.

A pesar de las ventajas indicadas, señalamos que la integración comercial-social-cultural de países competidores en algún punto (especialmente en el comercial) y con gran disparidad económica presenta gran complejidad en la práctica y cabe mencionar, situaciones como la registrada en la Unión Europea (UE), compuesta por países con estructuras económicas y financieras muy dispares (muy desarrollados, otros medianamente desarrollados y los que presentan dificultades socioeconómicas) crean tensiones a veces insalvables para la continuidad del agrupamiento de todos los integrantes del bloque.

Entonces, surgen algunas dificultades para el logro de una real y útil integración. Por un lado, las asimetrías socioeconómicas intrabloque; por otro lado, la situación internacional que nos afecta, y además, las dificultades para insertarnos y relacionarnos con otros países o bloques del mundo.

Reflexiones finales

Más allá de los importantes avances en materia de integración productiva, aun se deben realizar ajustes para lograr mayores avances concretos del MERCOSUR. Los representantes de cada país en los ámbitos de definición deberán ser idóneos para lograr la determinación de los objetivos comunes de todos los países integrantes del grupo, adecuados y posibles de lograr, evitando definir cuestiones excesivamente ambiciosas, que sean factibles a pesar de modificaciones en el contexto global o de procesos electorales.

Debemos considerar que el patrón del comercio internacional se ha modificado, y son numerosas las empresas que distribuyen su operación en todo el mundo, desde el diseño del producto hasta la fabricación de sus piezas, su ensamblaje y comercialización.

Estas cadenas de valor interestatales han cambiado el funcionamiento de la producción y los modelos comerciales a nivel mundial. En este punto, es interesante señalar que considerando la necesidad de adaptarse para reflejar estas nuevas relaciones comerciales, la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) se encuentran aunando esfuerzos para generar estadísticas de comercio internacional desglosando el valor añadido en cada etapa de la cadena de producción y para poder medir la contribución de cada socio comercial.

Entonces, a raíz de la interdependencia regional y mundial, tanto económica, como social y tecnológica, permite avizorar que se intensificará la importancia de este tipo de integración productiva, industrial, comercial y de consumo. En tal sentido, sería ideal lograr un funcionamiento del MERCOSUR con equilibrio entre la flexibilidad y previsibilidad, tanto para adaptarse a los continuos cambios de los contextos e intereses que se susciten, como para contar con un respaldo estructural que se convierta en un incentivo para la decisión de inversión productiva en función de los mercados ampliados y de la articulación de redes de producción. Esto podría lograrse con aún más trabajo y “camino por recorrer”, para ajustar la definición de los factores que permitan sostener en el tiempo la voluntad política de este grupo de naciones de trabajar juntas en el ámbito de un proceso de integración.

De esta forma podría, finalmente, lograrse la deseada integración, que implica un proyecto definido, voluntario e institucionalizado, de trabajo conjunto entre naciones que comparten un mismo espacio geográfico, persiguiendo alcanzar grados crecientes de articulación entre sus sistemas políticos, económicos y sociales, sin que implique necesariamente resignar la identidad nacional ni la soberanía.

Patricia A. Parra, Cuarto Documento de Trabajo - ¿Fin de ciclo o paréntesis en la Región?, Ma. Alejandra Racovschik, Carlos Raimundi (Compiladores). Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede Argentina. Área Estado y Políticas Públicas.

Documento completo

1480439798_flacso_gesti-n-del-conocimiento_documento_fin-de-ciclo-o-parentesis-en-la-region.pdf