La Presidencia Pro Tempore de Argentina en el MERCOSUR

A la Argentina le corresponde ejercer la presidencia pro-tempore del Mercosur en este primer semestre del año. Una pregunta central surge al respecto: ¿cuál es el valor agregado en la construcción del Mercosur que pueda resultar de este semestre en el cual el país podrá tener un cierto liderazgo en el trabajo conjunto entre los socios, especialmente teniendo en cuenta los profundos cambios que se están operando, a la vez, en el plano global y en el regional?

Lo que ocurra hasta fin de junio, cuando se reunirá la periódica Cumbre del Mercosur, no dependerá por cierto sólo de la Argentina. Se sabe que la construcción de un espacio de integración regional es una tarea colectiva que se puede nutrir de los aportes que cada socio puede efectuar en función de su respectivo interés nacional. Trabajar junto con ellos puede entonces ser fundamental para definir los eventuales logros que se alcancen durante este período. El futuro Canciller del nuevo gobierno del Uruguay ha avanzado, en tal sentido, la disposición de su país de promover iniciativas que faciliten la necesaria adaptación del Mercosur a las nuevas realidades regionales y globales, como así también la de los países miembros. Pero al ejercer la presidencia pro-tempore, la Argentina tiene una posibilidad mayor de brindar el impulso político que se requiere para avanzar y, en particular, para desatar nudos pendientes.

El Tratado de Asunción estableció que la participación de los Presidentes en las reuniones del Consejo tendrá lugar “por lo menos una vez al año” (artículo 11). Pero fue precisamente la idea de asegurar un flujo continuo de suficiente impulso político al más alto nivel político la que llevó, tan pronto el Tratado fuera firmado, a prever que en cada período semestral el trabajo de las instancias competentes que se desarrolla a través de múltiples reuniones a veces casi semanales, culminara con una Cumbre presidencial en el marco del propio Consejo del Mercosur. Desde entonces así se ha hecho e, incluso, fue luego específicamente establecido en el artículo 6º del Protocolo de Ouro Preto, en 1994. En la idea de la frecuencia semestral influyó la propia experiencia del período precedente de integración bilateral entre la Argentina y el Brasil (1985-1990), durante el cual las reuniones semestrales de los Presidentes fueron importantes para alimentar el impulso político original. Por cierto que también influyó el precedente que al respecto existía en el espacio regional europeo.

Y es que se sabe que un proceso de integración multidimensional (no limitado a lo comercial), complejo (los intereses de los países no siempre coinciden y existen profundas asimetrías) y dinámico (los contextos en el plano global, regional y nacional, están en continuo movimiento), requiere del periódico impulso al más alto nivel político. Coordinarlo es precisamente la responsabilidad principal del país que ejerce temporalmente la Presidencia del Mercosur y la de sus múltiples órganos de composición intergubernamental. Ello es especialmente relevante en el caso de los dos que tienen competencias que les habilitan a ser generadores de horas de ruta y de compromisos concretos, en función de mandatos originados en cada reunión semestral de Presidentes o por su propia iniciativa. Tales órganos son el Grupo Mercado Común y la reunión periódica de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales.

Los períodos de mayores progresos que ha tenido la construcción del Mercosur en sus casi veinte años de funcionamiento, permiten corroborar lo eficaz que puede resultar la dinámica que eventualmente se desarrolle, durante el transcurso de cada semestre, entre el más alto nivel político de cada país miembro y los dos mencionados órganos. Es tal dinámica, en la medida que efectivamente se produzca, la que puede conducir a que la reunión semestral del Consejo con la participación de los Presidentes se traduzca en hojas de rutas y en decisiones que permiten avanzar en el proceso de integración.

Dado el bajo perfil institucional que se le ha otorgado a la figura del Secretario del Mercosur, es precisamente en relación a tal dinámica de construcción de compromisos que el país que ejerce la presidencia pro-tempore puede tener un amplio margen para incidir, con sus iniciativas, en los resultados que se produzcan al concluir el respectivo semestre. E incluso el hecho que no se le haya otorgado competencias sustantivas al Secretario, es lo que acrecienta la responsabilidad que tiene el país que ejerce la Presidencia Pro-Tempore de procurar que su período culmine con un claro valor agregado en la construcción del Mercosur.

Por lo menos tres tipos de prioridades caracterizan la agenda del Mercosur en este semestre de la Presidencia argentina.

La primera se relaciona con el avance en cuestiones significativas que han quedado pendientes de períodos semestrales anteriores. Las principales son señaladas por los resultados de la última reunión del Consejo del Mercosur realizada, bajo la Presidencia uruguaya, en Montevideo en diciembre de 2009 (ver al respecto http://www.mercosur.int/t_ligaenmarco.jsp?title=off&contentid=1664&site=1&channel=secretaria, que incluye el Comunicado Conjunto de los Presidentes de los países miembros). Algunas llevan tiempo en la agenda. Sin perjuicio de otras, se pueden mencionar como las más relevantes a las siguientes: el tratamiento de las asimetrías existentes; el fortalecimiento institucional; la aprobación del Código Aduanero del Mercosur; la eliminación del doble cobro del arancel externo común y el mecanismo de distribución de la renta aduanera, y el fomento de la integración productiva. La experiencia ha demostrado que no es fácil lograr los necesarios consensos en torno a ellas, ni traducirlos luego en el plano de la realidad.

La segunda proviene de aquellas cuestiones que la Argentina, como país que ejerce la Presidencia, propondrá a fin de que sean consideradas y eventualmente aprobadas en la reunión del Consejo a realizarse en el mes de junio y en la simultánea Cumbre Presidencial. En este plano se abre un amplio espacio para iniciativas que surjan, no sólo de otros países miembros – tal el caso ya mencionado del Uruguay -, como también de los sectores productivos. Estos últimos serán más efectivos en la que medida que resulten de su interacción entre las contrapartes de los distintos países del Mercosur, especialmente en el marco de la red de instituciones empresarias. Un ejemplo de un planteo originado en el sector empresario y que podría traducirse en iniciativas conjuntas de empresarios con inversiones en varios países del espacio regional, lo da un reciente artículo de opinión de Gustavo Grobocopatel, titulado “El Mercosur es el camino seguro de nuestro progreso” (ver su texto en el diario Clarín, Buenos Aires, lunes 15 de diciembre 2009, página 31, en http://www.clarin.com/diario/2009/12/15/opinion/o-02101059.htm). Desde la perspectiva de un empresario que opera a escala de varios países de la región, contribuye a poner de manifiesto la importancia del espacio económico conjunto – al cual está estrechamente vinculado Chile – para el desarrollo futuro de sus países miembros, especialmente teniendo en cuenta las nuevas realidades internacionales. En su artículo sostiene que “en tiempos de pugna entre lo global y lo local, la opción regional es inevitable y benéfica”. Y agrega que “debemos armar una agenda común para crecer, integrarnos y negociar mejor”.

Y la tercera prioridad es la que resulta del hecho que en el mes de mayo, en Madrid, se celebrará la Cumbre ALC-UE (ver al respecto nuestro Newsletter del mes de diciembre de 2009 en www.felixpena.com.ar). La Argentina y España – país que ejerce la presidencia temporal europea – tienen una oportunidad y una responsabilidad principal en lograr que, en tal ocasión, se puedan producir avances sustanciales en la pendiente negociación de un acuerdo de asociación entre el Mercosur y la Unión Europea.

Por sus efectos de arrastre y por su impacto político y económico, puede considerarse a esta última como la cuestión que probablemente definirá la imagen del período argentino en el Mercosur. Tanto el gobierno español como el argentino han dado señales claras de su interés y disposición en lograr al menos avances sustanciales en tal oportunidad. Tanto el Canciller del Brasil como el futuro Canciller del nuevo gobierno uruguayo también se han expresado en igual sentido.

Hay nudos difíciles pero no imposibles de desatar para lograr tal objetivo. Ellos son los que explican el colapso de las negociaciones en octubre de 2004. Pero el contexto ha cambiado mucho desde entonces. Parecería haber ahora más posibilidades de introducir flexibilidades, especialmente en relación a cuestiones sensibles tanto en el plano de los productos agrícolas como de los industriales. Para ello se requiere, tal como lo señalaron los responsables del Foro Empresario Mercosur-UE (MEBF), cuando se reunieron en Montevideo con los Presidentes de los países del Mercosur (ver el texto del comunicado de los empresarios en http://www.mebforum.org) tanto imaginación y creatividad técnica como voluntad y energía política. Ofrecieron su colaboración. Habría que aprovecharla.

En el plano técnico, existen mecanismos compatibles con las reglas de la OMC para resolver los problemas pendientes más agudos, gracias a la flexibilidad del artículo XXIV del GATT-1994, sin que necesariamente se generen precedentes inconvenientes para las otras negociaciones comerciales internacionales de ambos bloques. Instrumentos de “múltiples velocidades” y de “geometría variable” permitirían abordar los nudos más sensibles. Las asimetrías existentes entre ambas regiones y, en especial, dentro del propio Mercosur, requieren su utilización. La inclusión de “cláusulas evolutivas” permitiría además, introducir avances en las preferencias que se otorguen inicialmente, una vez concluida la también demorada Rueda Doha.

Es en el plano político entonces, donde se requieren acciones orientadas a tornar factibles las eventuales soluciones técnicas que conduzcan al acuerdo bi-regional Mercosur-Unión Europea. Ello conduce a formular la pregunta central que es: ¿están realmente ambas regiones interesadas en concluir un acuerdo de asociación que, sin ajustarse completamente a las ideas originales ni a lo que sería recomendable con criterios de “libros de texto”, permitiera dar un salto cualitativo en estas relaciones transatlánticas, con fuerte impacto en la imagen internacional tanto del Mercosur como de la UE?

Responder tal pregunta requiere colocar las relaciones entre ambas regiones, en el marco más amplio de las cuestiones que dominan hoy la agenda de la gobernabilidad global (entre las cuales, las que se abordaron en la Cumbre de Copenhague sobre el cambio climático son un ejemplo notorio: ver al respecto nuestro Newsletter del mes de enero 2010, en www.felixpena.com.ar).

Pero también requiere tomar en cuenta el hecho que nuevos protagonistas tienen hoy una presencia creciente en el espacio sudamericano – tal el caso de China -. No es éste un hecho que escape a la atención de los empresarios europeos, especialmente con respecto al futuro de sectores industriales en los cuáles tienen una presencia significativa en los países del Mercosur – tal como el automotriz, entre otros – y a la competencia internacional que podrá observarse en los próximos años para participar con equipamientos, servicios e inversiones en el desarrollo del enorme potencial que los países del Mercosur tienen – especialmente, pero no sólo Brasil – en materia de producción de alimentos y de hidrocarburos.

Si la respuesta a la mencionada pregunta fuere positiva – y hay muchos argumentos para que así lo sea -, lograr al menos avances sustanciales en las relaciones entre el Mercosur y la Unión Europea, como parte de una estrategia más amplia y diversificada de inserción internacional de sus países miembros, parecería ser entonces una prioridad principal del período de la presidencia argentina en el Mercosur. Eventualmente el proceso negociador podría culminar en siguiente semestre, durante la presidencia que ejercerá el Brasil.

Ello tendría un efecto positivo para la imagen del país, en cuanto a su capacidad para contribuir, especialmente junto con Brasil, Chile y Uruguay, a un liderazgo constructivo en el espacio sudamericano, y en cuanto a su disposición de generar espacios de cooperación inter-regional – en este caso con Europa, pero luego también con otros grandes protagonistas del comercio mundial – que sean funcionales a sus intereses estratégicos, sin perjuicio de contemplar sensibilidades legítimas de sus sectores productivos. Brindaría además, un marco apropiado para estimular respuestas creativas a otros nudos pendientes en la construcción del Mercosur, e incluso en las relaciones bilaterales entre países europeos y del Mercosur.

Y ello parece mas que necesario si es que fuera cierto que ninguno de los socios, ni incluso el de mayor dimensión económica relativa que es el Brasil, parecen tener un Plan B creíble al margen del actual Mercosur, al menos tan pronto se introducen en el análisis consideraciones no sólo económicas y comerciales, pero también estratégicas referidas a la cuestión de la paz y la estabilidad en el espacio geográfico sudamericano.

Texto completo en www.felixpena.com.ar  

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF) y Profesor del Programa del Bicentenario de EPOCA (Escuela de Postgrado Ciudad Argentina)-Universidad del Salvador (USAL); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.