Más allá de una agenda externa
En un momento en que el debate sobre el Mercosur parece haberse diluido entre tantos procesos de negociación en curso de carácter multilateral - bilateral aún más complejos, es necesario repensar la agenda interna. Reforzar las iniciativas de la sociedad civil por la vía gubernamental es una forma de atender al proyecto de integración interna del Mercosur, señala Janina Onuki en un trabajo que se resume a continuación.
El debate sobre el Mercosur parece haberse diluido entre tantos procesos de negociación en curso de carácter multilateral - bilateral aún más complejos. Esa sensación refleja el comportamiento de los gobiernos: sea porque se desinteresaron por la integración subregional, sustituyendo el tema por otras prioridades en la agenda de política externa, o porque consideraron que el proceso ya evolucionó lo suficiente para los objetivos a los que sirve. Básicamente abrir nuevos frentes de negociación con otros bloques y países, señala la profesora de Relaciones Internacionales de la PUC de San Pablo.
Si revisamos los discursos pre - electorales del presidente Luis Inácio Lula da Silva de Brasil y de Néstor Kirchner de Argentina en lo que se refiere a política externa, vamos a percibir una coincidencia que parecería ser la defensa de una alianza casi exclusiva y de garantía de profundización de integración del Mercosur. Sin embargo, pasado más de un año de gobierno, el avance que se esperaba en el Mercosur es incompatible con las expectativas abiertas por los discursos políticos y se revela una vez más como parte de una retórica (a veces eficaz), pero que parece ignorar las reales dificultades del proceso de integración.
Para Onuki, los pocos avances que se vieron en el Mercosur en el último año se deben a la iniciativa de la diplomacia brasileña, dispuesta a consolidar su liderazgo regional (para ampliarlo internacionalmente). La postura de Argentina en cambio, condice desde su visión “más con un free rider que con un aliado activo en el proceso de integración”.
Remontándose al momento posterior a las elecciones celebradas en Argentina y Brasil, la investigadora señala que en un primer momento las expectativas positivas se vieron transformadas en resistencias para la construcción de una nueva agenda de negociaciones en el Mercosur. Algunas señales apuntaban incluso más dificultades de coordinación de posiciones y de desconfianza entre los socios.
La primera reunión del Mercosur después de las elecciones en junio de 2003, mostró una agenda de negociaciones que para Onuki no es muy diferente de las anteriores. La Argentina volvió a insistir con la moneda común, en el Parlamento Mercosur y en el avance de la coordinación de políticas tributarias y fiscales. Del lado brasileño prevaleció el discurso integracionista, defendiendo la mayor participación de la sociedad civil en el proceso y la reprogramación de la agenda de negociaciones para el fortalecimiento de la unión aduanera antes de 2006.
La preocupación mayor, según señala, provino de los países miembro menores. Paraguay exigió el tratamiento de asimetrías dentro del Mercosur de forma que las negociaciones lo beneficiasen, mientras Uruguay defendió la mayor flexibilidad en las negociaciones de la unión aduanera – pensando probablemente en no cerrar las puertas a una posible aproximación con los norteamericanos.
Ya en setiembre de 2003 el tema central del Mercosur estuvo constituido por la coordinación de los países miembro en las negociaciones externas, sobre todo con la Comunidad Andina además de otros acuerdos con China, India, África del Sur y la Unión Europea. Aquí se produjo una convergencia mayor de posiciones, por la coincidencia de intereses, en una estrategia en la que claramente todos se benefician con una postura brasileña más afirmada, afirma Onuki.
Entretanto, las negociaciones del ALCA – cuyas discusiones se diluyeron luego de la Reunión Ministerial de Miami en noviembre del año pasado – revelaron una preocupación mayor dentro del Mercosur. Más allá de la franqueza de las propuestas de la Agenda 2006, quedó más claro el riesgo de que Paraguay y Uruguay podían ser seducidos por algún tipo de propuesta de los Estados Unidos, cuya estrategia de negociaciones bilaterales parecía prevalecer desde entonces.
La postura brasileña en la defensa de un ALCA Light, y el aumento de la incomodidad de los Estados Unidos con esa posición, no encontró pleno eco en el resto de los socios, que si bien buscaban un refuerzo político de bloque, probablemente no tendrían problemas en disociar las negociaciones del Mercosur de las negociaciones con los Estados Unidos en el ALCA, reflexiona la investigadora.
Por su parte, ante las dificultades de llegar a un consenso sobre el propio formato de las negociaciones del ALCA, la Unión Europea parece tener ocupado desde marzo de este año, un espacio en la agenda de negociaciones del Mercosur, supuestamente más plausible que la hemisférica.
De todo esto, lo que aparece claramente es que el Mercosur sobrevive gracias a una agenda externa, y no al cumplimiento de una agenda interna negociada que sería necesaria para la profundización de la integración. La supervivencia interna del bloque se podría decir que se mantiene gracias a un proceso “paralelo” de integración, señala Onuki. Es la integración de varios sectores de la sociedad civil que se ha movilizado en los últimos años y ha contribuido a la consolidación del bloque.
Además de las centrales sindicales que se organizaron desde el inicio del acuerdo en 1991, surgieron en los últimos años actores relevantes para la continuidad de la integración. Los empresarios pasaron a demostrar un interés mayor por el Mercosur (para los brasileños probablemente más por los aspectos negativos que positivos de la integración); la comunidad académica y los gobiernos estatales / provinciales y municipales se desenvolvieron con más firmeza, encontrando en la integración regional un espacio privilegiado de diálogo.
La formación de la red de Mercociudades, del Forum Universitario Mercosur y la ampliación de acuerdos entre universidades brasileñas y argentinas, son ejemplos de un proceso de integración social que evolucionó separado de los acuerdos gubernamentales, en un proceso de spill over difícil de revertir.
En ese contexto, es preciso repensar la agenda de negociaciones también del Mercosur, pues la relevancia del bloque se continúa pautando más por las negociaciones externas que propiamente por un proyecto de profundización interna. Ahora se espera de los gobiernos respaldo político para dar continuidad a la integración y una mayor institucionalización del proceso, concluye la investigadora.
Si revisamos los discursos pre - electorales del presidente Luis Inácio Lula da Silva de Brasil y de Néstor Kirchner de Argentina en lo que se refiere a política externa, vamos a percibir una coincidencia que parecería ser la defensa de una alianza casi exclusiva y de garantía de profundización de integración del Mercosur. Sin embargo, pasado más de un año de gobierno, el avance que se esperaba en el Mercosur es incompatible con las expectativas abiertas por los discursos políticos y se revela una vez más como parte de una retórica (a veces eficaz), pero que parece ignorar las reales dificultades del proceso de integración.
Para Onuki, los pocos avances que se vieron en el Mercosur en el último año se deben a la iniciativa de la diplomacia brasileña, dispuesta a consolidar su liderazgo regional (para ampliarlo internacionalmente). La postura de Argentina en cambio, condice desde su visión “más con un free rider que con un aliado activo en el proceso de integración”.
Remontándose al momento posterior a las elecciones celebradas en Argentina y Brasil, la investigadora señala que en un primer momento las expectativas positivas se vieron transformadas en resistencias para la construcción de una nueva agenda de negociaciones en el Mercosur. Algunas señales apuntaban incluso más dificultades de coordinación de posiciones y de desconfianza entre los socios.
La primera reunión del Mercosur después de las elecciones en junio de 2003, mostró una agenda de negociaciones que para Onuki no es muy diferente de las anteriores. La Argentina volvió a insistir con la moneda común, en el Parlamento Mercosur y en el avance de la coordinación de políticas tributarias y fiscales. Del lado brasileño prevaleció el discurso integracionista, defendiendo la mayor participación de la sociedad civil en el proceso y la reprogramación de la agenda de negociaciones para el fortalecimiento de la unión aduanera antes de 2006.
La preocupación mayor, según señala, provino de los países miembro menores. Paraguay exigió el tratamiento de asimetrías dentro del Mercosur de forma que las negociaciones lo beneficiasen, mientras Uruguay defendió la mayor flexibilidad en las negociaciones de la unión aduanera – pensando probablemente en no cerrar las puertas a una posible aproximación con los norteamericanos.
Ya en setiembre de 2003 el tema central del Mercosur estuvo constituido por la coordinación de los países miembro en las negociaciones externas, sobre todo con la Comunidad Andina además de otros acuerdos con China, India, África del Sur y la Unión Europea. Aquí se produjo una convergencia mayor de posiciones, por la coincidencia de intereses, en una estrategia en la que claramente todos se benefician con una postura brasileña más afirmada, afirma Onuki.
Entretanto, las negociaciones del ALCA – cuyas discusiones se diluyeron luego de la Reunión Ministerial de Miami en noviembre del año pasado – revelaron una preocupación mayor dentro del Mercosur. Más allá de la franqueza de las propuestas de la Agenda 2006, quedó más claro el riesgo de que Paraguay y Uruguay podían ser seducidos por algún tipo de propuesta de los Estados Unidos, cuya estrategia de negociaciones bilaterales parecía prevalecer desde entonces.
La postura brasileña en la defensa de un ALCA Light, y el aumento de la incomodidad de los Estados Unidos con esa posición, no encontró pleno eco en el resto de los socios, que si bien buscaban un refuerzo político de bloque, probablemente no tendrían problemas en disociar las negociaciones del Mercosur de las negociaciones con los Estados Unidos en el ALCA, reflexiona la investigadora.
Por su parte, ante las dificultades de llegar a un consenso sobre el propio formato de las negociaciones del ALCA, la Unión Europea parece tener ocupado desde marzo de este año, un espacio en la agenda de negociaciones del Mercosur, supuestamente más plausible que la hemisférica.
De todo esto, lo que aparece claramente es que el Mercosur sobrevive gracias a una agenda externa, y no al cumplimiento de una agenda interna negociada que sería necesaria para la profundización de la integración. La supervivencia interna del bloque se podría decir que se mantiene gracias a un proceso “paralelo” de integración, señala Onuki. Es la integración de varios sectores de la sociedad civil que se ha movilizado en los últimos años y ha contribuido a la consolidación del bloque.
Además de las centrales sindicales que se organizaron desde el inicio del acuerdo en 1991, surgieron en los últimos años actores relevantes para la continuidad de la integración. Los empresarios pasaron a demostrar un interés mayor por el Mercosur (para los brasileños probablemente más por los aspectos negativos que positivos de la integración); la comunidad académica y los gobiernos estatales / provinciales y municipales se desenvolvieron con más firmeza, encontrando en la integración regional un espacio privilegiado de diálogo.
La formación de la red de Mercociudades, del Forum Universitario Mercosur y la ampliación de acuerdos entre universidades brasileñas y argentinas, son ejemplos de un proceso de integración social que evolucionó separado de los acuerdos gubernamentales, en un proceso de spill over difícil de revertir.
En ese contexto, es preciso repensar la agenda de negociaciones también del Mercosur, pues la relevancia del bloque se continúa pautando más por las negociaciones externas que propiamente por un proyecto de profundización interna. Ahora se espera de los gobiernos respaldo político para dar continuidad a la integración y una mayor institucionalización del proceso, concluye la investigadora.
JANINA ONUKI es profesora de Relaciones Internacionales de la PUC-SP e investigadora del Centro de Estudios de las Negociaciones Internacionales (CAENI).
MABC
