Mercosur- UE: ¿Un noviazgo demasiado prolongado?

Tres factores sumados podrían explicar el que estas negociaciones se reanuden tras tan prolongado estancamiento. Uno es el hecho que los gobiernos de Argentina y España desarrollaron una intensa acción política y diplomática orientada a lograr ese resultado. Otro es la idea generalizada de que la Rueda Doha no ofrece perspectivas de concluirse en un plazo corto. Y el tercero es la percepción de que en el contexto de una profunda transformación del mapa de la competencia económica global y de una crisis financiera que no parece haber producido aún todos sus efectos, el protagonismo económico de China seguirá planteando desafíos a las economías y empresas de Europa y de América Latina, destaca el profesor Félix Peña en su último Newsletter mensual.

Llegar a un acuerdo bi-regional UE-Mercosur no será algo fácil. Se requerirá voluntad política e imaginación técnica, para lograr compromisos que impliquen un razonable equilibrio entre intereses muy diversos. Los nudos a desatar son conocidos y están suficientemente diagnosticados de ambos lados. No es una negociación aislada de otras que desarrolla la UE, por ejemplo, con la India. Los altos costos políticos que podría tener un eventual fracaso de estas negociaciones, permite considerar que, tras tan prolongado noviazgo, a la relación bi-regional le ha llegado la hora de la verdad. Dado el capital político que se está invirtiendo, difícil sería imaginar nuevas dilaciones que no afecten la credibilidad de todo el ejercicio y de sus protagonistas. Lo razonable será entonces esperar que se concrete un escenario, que es posible, probable y deseable, en el que se concluya bien y en plazos cortos un acuerdo bi-regional. En el marco de una asociación estratégica ambiciosa se podrían abordar otras cuestiones pendientes entre ambas regiones, algunas con profundas raíces, y que también requerirán una fuerte dosis de imaginación y creatividad.

En ocasión de la VI Cumbre América Latina y el Caribe-Unión Europea (ALC-UE) realizada en Madrid el 18 de mayo, se ha anunciado el relanzamiento de las demoradas negociaciones entre el Mercosur y la Unión Europea (UE). Iniciadas diez años atrás habían quedado estancadas tras el fracaso del intento de concluirlas en octubre de 2004. Su objetivo es lograr un acuerdo de asociación bi-regional.

De los tres componentes del acuerdo que se negocia, el que aparentemente motivó ese prolongado estancamiento sería el comercial preferencial. Según se suele sostener en los ámbitos negociadores, los otros dos (diálogo político y cooperación) estarían ya concluidos. Sin embargo ningún texto ha sido puesto en conocimiento del público.

Se estima probable que se intente concluir con estas negociaciones bi-regionales en el próximo mes de diciembre, al culminar el período del Presidente Lula en el Brasil. Según el comunicado conjunto de la Cumbre Mercosur-UE realizada el 17 de mayo “ambas Partes han hecho hincapié en su compromiso por tratar de llegar a una conclusión de las negociaciones sin demora. A principios de julio a más tardar tendrá lugar una primera ronda de negociación”. En ese momento la Argentina aún ejercería la presidencia pro-tempore del Mercosur que luego pasaría a ser ejercida por el Brasil.

La suma de por lo menos tres factores podría explicar el que luego de tan prolongado estancamiento, estas negociaciones sean reanudadas e incluso que ellas puedan concluir en plazos cortos (de lo contrario cabría imaginar que ellas no hubieran sido relanzadas al más alto nivel político).

El primero es el hecho que tanto los gobiernos de Argentina y España – en ejercicio de la presidencia conjunta de la Cumbre de Madrid – desarrollaron una intensa acción política y diplomática orientada a lograr tal resultado. Fueron quienes instalaron meses antes de la Cumbre, una posibilidad que hasta pocos días antes de su concreción, muchos visualizaban como remota e incluso como imposible. Los resultados demuestran que fue una acción eficaz en el contexto de los otros dos factores a mencionar.

El segundo factor es la idea generalizada de que la Rueda Doha no ofrece perspectivas realistas de ser concluida en plazos relativamente cortos. Ello estaría estimulando a muchos países e incluso a la UE, a procurar intensificar el desarrollo de su propia red de acuerdos comerciales preferenciales, esto es, aquellos concluidos en el marco del artículo XXIV del GATT-1994.

Y el tercer factor es la percepción de que en el contexto de una profunda transformación del mapa de la competencia económica global y de una crisis financiera que no parece haber producido aún todos sus efectos, el protagonismo económico de China seguirá acentuándose en el mundo en general y en América Latina en particular. Ello es percibido como un fuerte desafío por parte de muchas empresas que operan en la región – por cierto que por las europeas pero incluso por las de la propia región -. Un sector particularmente expuesto a la futura competencia china es el automotriz, que en el Mercosur se ha caracterizado por una fuerte presencia europea. Las inversiones y las demandas de equipos y bienes de capital que resultarán de los grandes descubrimientos de hidrocarburos en el Atlántico Sur – por ahora en la costa del Brasil – pueden ser otro de los motores que impulsan del lado europeo el relanzamiento de las negociaciones con el Mercosur y el interés por concluirlas rápido.

Llegar a un acuerdo bi-regional UE-Mercosur no será algo fácil. Se requerirá de mucha voluntad política – y las señales emitidas en Madrid pueden ser consideradas como positivas al respecto – y de imaginación en el plano técnico, a fin de lograr compromisos que impliquen un razonable equilibrio entre intereses por momentos muy diversos. Los nudos a desatar son conocidos y están suficientemente diagnosticados de ambos lados. Incluso algunos se han puesto de manifiesto en las negociaciones de la Rueda Doha, lo que generó vínculos entre la negociación bi-regional y la global multilateral. La cuestión de los productos de la agricultura – incluso los procesados - no es la única, pero recientes manifestaciones de países miembros de la UE con fuertes intereses agrícolas ponen de manifiesto que será necesario domesticar aún muchas resistencias – reales o aparentes - si se desea llegar a un acuerdo.

Cabe tener en cuenta además, que no es ésta una negociación aislada de otras, ni lo sería el acuerdo comercial preferencial que eventualmente se logre. Por el contrario comprender en todas sus dimensiones la negociación Mercosur-UE requiere vincularla – desde la perspectiva de ambas regiones y de sus respectivos países miembros – con la red de acuerdos que está impulsando la UE, sin perjuicio que un enfoque más complejo requeriría también tener en cuenta otras negociaciones, tales como las que han concluido o están encarando los Estados Unidos y la propia China, e incluso países de la región como es el caso del Perú que acaba de poner en vigencia su propio acuerdo con China.


¿Es posible que una vez relanzadas las negociaciones Mercosur-UE se dilaten en el tiempo, nuevamente queden estancadas o directamente fracasen? Son ellos escenarios posibles, sea por las dificultades que existan para desatar los nudos que aún están pendientes o por no lograrse consenso sobre compromisos e instrumentos que sean suficientemente flexibles y, a la vez, que sean consistentes con los requerimientos de la OMC.

Los costos de no concluir con las negociaciones podrían ser esta vez muy elevados. Si hay suficiente voluntad política y creatividad técnica, difícil sería que un país o un sector quisieran asumir las consecuencias de un fracaso. Una consecuencia podría ser el que en lugar de un acuerdo bi-regional, se opte finalmente por algo similar a lo que ha ocurrido con la Comunidad Andina de Naciones. Al no poder avanzarse en la negociación conjunta, la UE optó por cerrar acuerdos con dos países, Colombia y Perú, sin perjuicio que luego se incorporen los otros, como de hecho podría ser el caso de Ecuador.

Si eventualmente ello ocurriera en el caso del Mercosur, se podría estar introduciendo un fuerte golpe a la idea fundacional de construir un mercado común de profundo sentido estratégico y político, y a su consecuencia natural que es precisamente la de negociar a partir de un territorio aduanero único, sin perjuicio de las flexibilidades que éste tenga, aprovechando los resquicios que brinda el artículo XXIV, inciso 8, a, del GATT-1994. Un fracaso en la negociación que no fuere atribuible a la UE, implicaría que en el Mercosur se habría producido una fractura entre países dispuestos a negociar y otros que no, cualesquiera que fuera la validez de los argumentos que la expliquen. La resultante podría ser similar entonces a lo que de hecho se ha producido en las negociaciones entre los países andinos y la UE.

En cierta forma, los altos costos políticos de un eventual fracaso de las negociaciones UE-Mercosur, permite considerar que tanto a la relación bi-regional, tras tan prolongado “noviazgo”, como al propio proceso de integración del Mercosur, le han llegado la hora de la verdad.

De allí que lo razonable es imaginar como posible y probable, un escenario en el que se concluya bien un acuerdo bi-regional en el cual ambas partes han invertido mucho capital político, como se reflejó en los resultados de la Cumbre de Madrid. A mayor flexibilidad en los planteamientos de los compromisos que se requerirán y de los instrumentos que se aplicarán, mayores son las posibilidades que ese escenario se logre, incluso antes de que concluya este año. Si así fuere probablemente se abriría la puerta para negociaciones comerciales con otros países, como los EEUU y China, que procurarían también tener tratos preferenciales en sus relaciones comerciales con el Mercosur. Y también sería más factible encarar la re-ingeniería que aún requiere el propio Mercosur (ver sobre algunas medidas recomendables este Newsletter del mes de noviembre 2009).

Tal escenario – evidentemente optimista – permitiría, por lo demás, abordar con creatividad otras cuestiones pendientes de la relación bi-regional – o que involucran a países de ambas regiones -, incluso algunas de largo arrastre y de fuerte complejidad. Un acuerdo de asociación estratégica bi-regional, como el que se procura, puede brindar el espacio común y la oportunidad para abordar con imaginación todas las cuestiones pendientes, aún las más sensibles y complicadas.

Texto completo en www.felixpena.com.ar



(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Profesor del Programa del Bicentenario de EPOCA (Escuela de Postgrado Ciudad Argentina) - Universidad del Salvador (USAL), y Profesor de la Maestría en Estudios Internacionales – Universidad Torcuato Di Tella; Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.