Pasteras y Juegos Políticos

A partir de 2003, funcionarios de los gobiernos de Argentina y Uruguay se encuentran inmersos en un grave conflicto bilateral como causa de los proyectos de inversión de capitales españoles (Empresa Nacional de Celulosa -ENCE-) y finlandeses (Metsa Botnia). Siguiendo una línea de argumentación estipulada en un marco de análisis de juegos de doble nivel, en tanto estrategias de acción política, consensuando posiciones tanto a nivel interno como internacional, los investigadores sostienen que tanto los Gobiernos del Uruguay como de la Argentina, se encuentran inmersos en disímiles situaciones respecto a la posibilidad de concertar políticas en el nivel interno.

En el caso uruguayo, es posible observar un fuerte apoyo político, tanto oficialista como opositor, respecto a la determinación de una estrategia política unificada para la defensa soberana de las inversiones en el sector forestal. Esta situación no se da en forma autonómica sino que se encuentra directamente relacionada a la vinculación de los distintos sectores políticos en el proceso de radicación de las pasteras en el país.

Por su parte, la Administración Kirchner enfrenta una situación algo más compleja. Por un lado, el nivel de adhesión de los sectores más influyentes de la política nacional es, para con el Gobierno, de amplitud considerable. En este sentido, el control de ambas Cámaras del Parlamento, así como también de las Gobernaciones más importantes del país, son directamente funcionales a la hora de formular una determinada decisión política. Sin embargo, esta coyuntura se da en simultáneo a una oposición considerable por parte de otros sectores de presión (partidos políticos no oficialistas, agrupaciones civiles) que critican fuertemente la forma mediante la cual ha sido conducido el diferendo con el vecino país.

En lo referente al estado de situación a nivel internacional, los dos Estados parte del conflicto también presentan posiciones diferentes.

Podemos distinguir, en el caso de la Administración Vázquez, un plano real y otro retórico. Respecto al marco real, los instrumentos jurídicos existentes, el principio de soberanía, la imagen internacional, los cortes de puentes binacionales y los informes de distintos Organismos Internacionales y Nacionales, le otorgan al país una notable capacidad para tender la balanza de las negociaciones claramente a su favor. Sin embargo, en el plano de la retórica, los mismos instrumentos jurídicos, las presiones sociales, el impacto económico de las inversiones y el apoyo político de la oposición impiden modificar la estrategia de negociación, achicando su “conjunto ganador”. Sin necesariamente desearlo, su posición negociadora se ve, una vez más, reforzada.

A la inversa, en cuanto a la posición del gobierno argentino, los sucesivos informes respecto al posible impacto ambiental de las pasteras (exceptuando el informe de impacto ambiental llevado a cabo por la Facultad de Ciencias de la Universidad de la República del Uruguay), los tratados suscriptos, la negativa imagen internacional, los altos niveles de contaminación ambiental, los cortes de ruta -por los cuales Uruguay se vio perjudicado económicamente-, así como la inconsistencia de una estrategia mantenida en el tiempo, han producido el ensanchamiento de su “conjunto ganador”, viéndose de esta forma obligado a una mayor flexibilidad para la negociación. En este sentido, las demandas de distintos sectores resaltan las faltas en las que ha incurrido la Argentina durante el período en cuestión.

Es aquí donde se encuentra una de las claves para avanzar en la resolución del litigio, es decir, en la estructuración de estrategias que permitan concertar posiciones para persuadir a los grupos representados por la contraparte (en este caso, ENCE y Botnia) y, así, ampliar el conjunto ganador uruguayo.

Para sustentar posiciones como esta, basta con observar la reciente decisión de la empresa española de paralizar las obras y comenzar a pensar en la relocalización de las plantas productoras de celulosa (dentro o fuera de las fronteras uruguayas). Esto es, sin lugar a dudas, producto de presiones que no necesariamente involucran al gobierno uruguayo y que, indirectamente, favorecen la postura argentina en función del ensanchamiento del conjunto ganador del Uruguay. Sin embargo, como es sabido, ENCE ha sido tradicionalmente la más flexible de las dos empresas… Una interesante pregunta para el futuro cercano es si la compañía finlandesa seguirá los pasos de su par europea, o continuará con su postura inflexible.

De hecho, la aprobación del crédito (en noviembre de 2006) para la empresa finlandesa por parte de la CFI del Banco Mundial, demuestra que dicha flexibilidad no encontrará su eco en el mayor de los emprendimientos corporativos. Pese a los esfuerzos realizados desde el gobierno argentino para evitar la adjudicación del empréstito a la compañía europea, el Grupo Banco Mundial finalmente decidió dar el visto bueno a la construcción de las plantas (lo que, indirectamente, legitima la postura uruguaya) y, de esa forma, los pronósticos a mediano plazo para la posición argentina no parecen alentadores.

A pesar de que el Estado argentino dispone de los instrumentos jurídicos y físicos para poner freno a los cortes de rutas y, de esta forma, bajar la tensión que reina en las relaciones bilaterales, la Administración Kirchner no lo ha hecho. En este sentido, dicha inacción no representa necesariamente poca voluntad, sino que tiene una connotación diferente, la cual hace referencia a la poca o nula legitimidad política que el gobierno de Argentina posee para hacer frente a dicha situación. Una marcada ineficiencia para tomar decisiones a tiempo e implementar y construir estrategias adecuadas han sido, como se puede observar, una constante en la política exterior argentina.

Actualmente, dos naciones, a quienes la historia articula indisolublemente, se enfrentan a una controversia que ha escalado niveles jamás imaginados hacia 2002. No han sido sus intereses contrapuestos los que han impedido la configuración de procedimientos y decisiones concertadas, han sido sus intereses convergentes y su inoperancia política han llevado la relación bilateral hacia esta coyuntura.

Los intentos por demostrar que se “busca” defender al medioambiente, formar parte de los denominados “países en vías de desarrollo”, la incongruencia e inestabilidad tanto en lo discursivo como en lo práctico, los déficits para ejercer un control real sobre los grandes capitales internacionales y la necesidad de cooptar inversiones extranjeras, son algunas de las características que comparten la Argentina y el Uruguay. Ante tantos intereses compartidos, el cuidado del medioambiente y de su población, parecería desdibujarse entre disgustos, nostalgias y rencores rioplatenses.

Documento "Pasteras_ y_Juegos_Politicos_MercosurABC"

* Nicolás Comini y Norberto Pontiroli, son investigadores del Departamento de Relaciones
Internacionales de América Latina en el Instituto de Investigaciones sobre Ciencias Sociales (IDICSO), de la Universidad del Salvador.