Proporcionalidad atenuada en el futuro Parlamento del Mercosur

En relación a la “Integración” del Parlamento del MERCOSUR me parece interesante transcribir el artículo 5 “Integración” del Anteproyecto de Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR y su exposición de motivos. Dicho Anteproyecto – que es un “documento público” -, consta como Anexo I de la Disposición Nº 07/2005 (18/06/05), adoptada por la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR (antecesora del Parlamento del MERCOSUR), Disposición ésta por la cual se elevó el citado Anteproyecto y su Exposición de Motivos al Consejo del Mercado Común para su aprobación, pero que luego obtuvo el rechazo de algún Estado Parte, lo cual desembocó en la posterior reforma del Anteproyecto que, a su vez, dio lugar al hoy vigente Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR.

Debo anticipar que - como decimos los abogados - “me caben las generales de la ley” pues formé parte del grupo que redactó el Anteproyecto (Grupo Técnico de Alto Nivel – GTAN).

Sin perjuicio de anexar el contenido íntegro de dicho documento – que consta como Anexo I, del Acta de la XXVª Reunión Plenaria de la Comisión Parlamentaria Conjunta, Anexo I, y que reitero, es público -, creo interesante – como dije al principio – reparar en el proyectado artículo 5 y su justificación, pues seguramente será un insumo valioso para la futura determinación de la integración de Parlamento del MERCOSUR (que viene impuesta por el Protocolo para concretarse en un futuro próximo).
El documento expresa:

“Artículo 5 - Integración
Los integrantes del Parlamento tendrán la calidad de Parlamentarios del MERCOSUR.
El Parlamento se conformará de la siguiente manera:

Argentina: 31 Parlamentarios
Brasil: 36 Parlamentarios
Paraguay: 16 Parlamentarios
Uruguay: 16 Parlamentarios

Las modificaciones al presente artículo podrán ser adoptadas por Decisión del Consejo del Mercado Común, a propuesta del Parlamento aprobada por una mayoría especial de tres cuartos de sus miembros, que representen a su vez la mayoría absoluta del total de los Parlamentarios de cada Estado Parte. (Propuesta de Uruguay: ‘....que representen a su vez 3/5 del total de los Parlamentarios de cada Estado Parte.’)


Reserva de Paraguay

El Parlamento se conformará por 16 parlamentarios por cada Estado Parte.


Justificación del artículo 5

En la elaboración de este proyecto, se ha optado por un criterio de proporcionalidad atenuada. Se han tomado en cuenta las diferencias de magnitud de las respectivas poblaciones. Pero a la vez, se ha considerado la necesidad de preservar el criterio de igualdad de derechos y obligaciones que establece el artículo 1° del Tratado de Asunción. De allí que se dejaron de lado dos opciones posibles. La primera sería la de igualdad del número de parlamentarios por cada Estado Parte. Se consideró que ello afectaría la cualidad representativa del Parlamento. La segunda sería la de una proporcionalidad plena, esta fórmula reflejaría la enorme asimetría poblacional existente. Por lo demás se ha previsto que por consenso del Consejo del Mercado Común proponga una modificación de la proporcionalidad establecida a propuesta del propio Parlamento.

El artículo sobre la integración del Parlamento del MERCOSUR es una de las disposiciones más complejas del proyecto de Protocolo, y por eso consideramos importante extendernos en los fundamentos del mismo.

Un Parlamento que se componga de un número igual de miembros por Estado Parte y que adopte un sistema de toma de decisiones por consenso, reproducirá las limitaciones que hoy dificultan la labor de la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC):

• la regla de consenso implica la parálisis, porque el proceso deliberativo, aunque de carácter consultivo y no decisorio, puede ser frenado por la simple inconformidad de un miembro del Parlamento;
• el consenso no es una práctica parlamentaria, y desvirtuaría el principio general de que cada parlamentario tiene un voto, imposibilitando la representación de las distintas expresiones de una sociedad, sobre todo las minoritarias;
• se cuestiona sistemáticamente la representatividad de la CPC, considerando las asimetrías económicas y demográficas entre los Estados Partes.

Por otra parte, en los Parlamentos regionales los parlamentarios se reagrupan por familias políticas y por lo tanto, la toma de posiciones de los mismos no se orienta necesariamente por su nacionalidad, sino por sus preferencias ideológicas.

Es evidente que las sociedades representadas por los parlamentarios no son homogéneas del punto de vista ideológico, político y cultural. Y que los parlamentarios del MERCOSUR deberán reflejar esas diferencias.

Luego, en materia de representación, las reglas de la paridad y del consenso terminan por ser antidemocráticas, porque obedecen a una lógica totalmente distinta, proveniente de la diplomacia multilateral, que defiende la regla de un Estado un voto en nombre de la igualdad formal entre los Estados.

Por esta razón, este artículo debe ser necesariamente leído en conjunto con aquél que determina el sistema de toma de decisiones, y lo prevé por distintas mayorías, que posibilita que se exija, para algunas materias, el consenso, pero que igualmente abre un abanico de posibilidades de mayorías simple y absoluta, con requisitos adicionales como los de manifestación favorable de parlamentarios de 3 o 4 Estados, que a su vez representen la mayoría de las Delegaciones de los mismos.

El criterio utilizado para la definición del número de miembros de una Casa Legislativa nacional, que representan al pueblo, es naturalmente el demográfico.

Sin embargo, difícilmente se puede imaginar un Parlamento que refleje una proporción directa entre población y sillas en la Cámara, sin ponderarla con elementos ajenos, en particular por los criterios geográficos, económicos y de importancia relativa.

En efecto, para los Parlamentos regionales, suele ser utilizada una combinación entre los indicadores económicos, geográficos y demográficos de cada unidad política en él representada.

En la propuesta presentada por el GTAN, se tomó en consideración la imposibilidad (y también la innecesariedad) de reflejar directamente la superficie, el Producto Interno Bruto o los indicadores demográficos de cada Estado Parte en la integración del Parlamento, que son bastante asimétricos como lo revela la siguiente tabla.

De esta manera, en la presente propuesta, ningún Estado tiene menos de 16 ni más de 36 representantes, lo que constituye una franja razonable de representación, adoptando un criterio proporcional sin crear diferencias numéricas profundas.

Es evidente que la fórmula genera una enorme sobre-representación de los Estados con menor población en detrimento de los más poblados, tal como lo indican las siguientes relaciones entre representantes y representados: un parlamentario del MERCOSUR representa, en el caso de la Argentina 1.179.935 habitantes, en el de Brasil 4.851.040 habitantes, en el de Paraguay 335.000 habitantes y en el de Uruguay 202.562 habitantes aproximadamente en todos los casos.

Aún así, el proyecto contiene un criterio demográfico directo, que puede quedar como referencia para el proceso de ampliación del Mercosur, a través de la adhesión de nuevos miembros al Tratado de Asunción, que es el techo de:

• 16 parlamentarios hasta 10 millones de habitantes;
• de 31 parlamentarios hasta 100 millones de habitantes;
• y de 36 parlamentarios para más de 100 millones de habitantes.

Finalmente, asociado a las formas de mayoría adoptadas por el Protocolo, el número de diputados permite composiciones políticas variadas y múltiples entre los representantes de los países menos y más poblados, descartando el predominio de uno o más Estados sobre los demás.

Las alianzas que quedan por construir, por lo tanto, son los entendimientos políticos transnacionales en beneficio de la consolidación de la democracia en los Estados Partes y de la representación fidedigna de sus pueblos.


Reserva de Paraguay – Justificación

Reafirmando nuestra vocación inclaudicable e irreversible de que se cree y se instale el Parlamento del MERCOSUR como un hito fundamental en el proceso de diseño institucional del MERCOSUR, los miembros del GTAN de nacionalidad paraguaya, se permiten disentir de las fundamentaciones expuestas por los restantes técnicos, basada en las consideraciones que a continuación pasamos a exponer:

1. somos partidarios de lo que establecen los artículo 2 y 16 del Tratado de Asunción, los artículos 143 inc 3) y 145 de la Constitución Paraguaya, que disponen que el MERCOSUR estará fundado en la reciprocidad de derechos y obligaciones entre los Estados Parte y que, durante el período de transición las decisiones del Consejo del Mercado Común, del Grupo y de los demás órganos creados y que se vayan creando en este período, las decisiones serán tomadas por consenso y con la presencia de todos los Estados Parte.
2. que las reglas mencionadas se han constituido para salvaguardar los intereses y el principio de igualdad entre los estados, consagrados en el Tratado de Asunción.

Prof. ALEJANDRO D. PEROTTI, Universidad Austral – Facultad de Derecho, Buenos Aires. Publicado en Boletín CENRA XXI