Reflexiones a la hora de encarar el futuro del Mercosur

El nuevo gobierno del Presidente Lula da Silva abre la posibilidad de fortalecer la idea estratégica del Mercosur y de actualizar los métodos de trabajo que se empleen en su desarrollo. Asimismo se observan condiciones que serían favorables para el objetivo de lograr en tiempos razonables el acuerdo de asociación del Mercosur con la Unión Europea, en condiciones que permitan que sea efectivo y eficaz. Por lo demás el reciente análisis de Josep Borrell, miembro de la Comisión Europea, sobre las razones que impulsan a la vigencia del acuerdo de asociación entre el Mercosur y la UE, resalta la conveniencia para ambas partes de avanzar en su concreción (ver el artículo "Why Europe and Latin America Need Each Other", en https://www.project.syndicate.org. Nov.30, 2022).

En principio puede argumentarse que la idea de construir el Mercosur como un espacio institucionalizado del trabajo conjunto entre sus países miembros, parecería requerir innovaciones metodológicas que tomen en cuenta las experiencias acumuladas desde su creación en 1991, tanto con respecto a los objetivos perseguidos, pero sobre todo a los métodos previstos para el trabajo conjunto. No se trata de hacerlo con una perspectiva dogmática o teórica sobre esos métodos. Se trata de evaluarlos a la luz de experiencias adquiridas y de los cambios producidos en las realidades globales y regionales, e imaginar soluciones a problemas detectados, a efectos de alcanzar entendimientos con condiciones de efectividad y previsibilidad para seguir construyendo el espacio de trabajo conjunto.

A fin de entender el debate sobre los métodos del trabajo conjunto y sobre el futuro del Mercosur, parece recomendable remontarse a sus momentos fundacionales. Es en las raíces donde se pueden encontrar explicaciones del derrotero seguido luego por las negociaciones comerciales internacionales en las que nuestro país participa, tanto en el plano regional como en el global y, en particular en las negociaciones con la UE.

Resulta claro que la idea estratégica fundacional fue la de constituir una unión aduanera y un mercado común, a fin de abrirse al mundo y negociar juntos con los EEUU y con la UE, y en el marco de la ALADI. A esta idea fundacional se sumó la de colocar a los países del Mercosur en condiciones de sacar provecho de sus potenciales relaciones comerciales con la región del Asia, a la luz de la nueva realidad internacional que implicaba, la inserción activa de China en la competencia económica mundial.

Ese enfoque estuvo presente desde el origen mismo de la idea de transformar el proceso bilateral de integración en la década del 80 entre la Argentina y el Brasil, en uno que incluso debía abarcar, entre otros países sudamericanos a Chile, a Paraguay y a Uruguay. La idea estratégica fundacional era clara: profundizar la integración a fin de crear un entorno regional que fuera creíble y favorable tanto a procesos internos valiosos -en lo político, la democracia; en lo económico, la transformación productiva; en lo social, la equidad-, como a los requerimientos de inserción competitiva en el mundo y a la atracción de inversiones que permitiera a los socios ser una parte activa de la internacionalización de la producción mundial de bienes y servicios.

El Mercosur aparece entonces como un eje vertebral de la idea de una sólida alianza estratégica -abierta al mundo- entre las dos principales economías sudamericanas, a la que se sumaron Uruguay y Paraguay. Crear una plataforma común para competir y negociar en el mundo era la razón de ser del proyecto lanzado en junio de 1990 en Buenos Aires, que estaba asentado sobre los progresos alcanzados en la etapa del proyecto bilateral entre la Argentina y el Brasil (PICAB) iniciado en 1986. Y la idea fundacional era y sigue siendo, constituir así un "núcleo duro" que facilitara mediante la integración económica, la estabilización política y el desarrollo económico y social de todo el espacio sudamericano.

Desde el inicio dos ideas estratégicas quedaron vinculadas. Una era la conformación de un espacio de integración en el Sur de las Américas, abierto al resto de los países sudamericanos, e inserto en el contexto latinoamericano por la ALADI que incluía a México. Otra era la de la inserción conjunta de los países del Mercosur en las negociaciones más amplias del libre comercio hemisférico, iniciativa lanzada a principios de 1990 por el Presidente Bush de los EEUU. Tal vinculación quedó más en evidencia aún, en la reunión ministerial de Brasilia (30 de julio y 1° de agosto de 1990), en la que además de Brasil y la Argentina, participaron Uruguay y Chile. En ella se acuerdan los lineamientos básicos de la estrategia a seguir. En lo regional conformar una unión aduanera como paso conducente a un mercado común. En lo hemisférico negociar juntos el desarrollo aún incierto de la propuesta americana. Luego se suma Paraguay, que recién había iniciado el camino a su institucionalización democrática. En cambio Chile da luego las razones por las que no podría participar, posición que fue entendida por los otros países.

Tales elementos se suman en la definición política de la idea estratégica original -al menos en su componente económico y comercial-. Son partes indisociables del paquete negociador fundacional. Son, en primer lugar, el acceso irrestricto a los respectivos mercados para todos los bienes y en una segunda instancia, para los servicios y demás factores de la producción; en segundo lugar, un arancel externo común funcional a la apertura de los respectivos mercados al comercio mundial, y en tercer lugar, negociar juntos, incluso con los demás socios de la ALADI, y con otros países del sistema internacional, comenzando -en ese momento fundacional- con los EEUU y con la UE.

Los mencionados elementos reconocen un supuesto central en la idea original: la coordinación macroeconómica entre los socios. De allí que en el planteamiento fundacional, el Mercosur y la integración hemisférica -junto con la asociación comercial con Europa- fueron concebidos como dos caras de una misma moneda.

Pero a la vez, también resulta claro del momento fundacional, que el pacto asociativo se asentaba en la idea de que todos los socios tendrían garantizado -sin precariedades ni restricciones unilaterales de ninguna índole y sin distorsiones artificiales a las competitividades relativas- el acceso a un mercado de más de doscientos millones de consumidores, no sólo para los bienes pero también para los servicios. Ello suponía el desarrollo de disciplinas colectivas macroeconómicas, sectoriales y comerciales externas.

Entendemos que remontarse a las raíces es recomendable, pues en muchas de las posiciones que se adoptan hoy por protagonistas significativos -a favor o en contra de las distintas opciones que se pueden plantear hacia el futuro-, parece observarse una tendencia a subestimar los antecedentes que explican los compromisos asumidos, o a confundir la secuencia de los eventos y su concatenación. Incluso por momentos, parece observarse una tendencia a "realidad cero", que implicaría imaginar que son procesos sin historia y que, por el contrario, parecerían reiniciarse siempre con la llegada de nuevos protagonistas gubernamentales -sean ellos "policy-makers" o negociadores-. Tal discontinuidad en los caminos previamente definidos -sin que necesariamente respondan a nuevas realidades-, podrían afectar la credibilidad internacional de los países del Mercosur, reduciendo drásticamente la eficacia del proyecto común en la dura competencia mundial por la atracción de inversiones productivas, y en su calidad de interlocutor válido para encarar complejas negociaciones comerciales internacionales. Pueden tener un alto costo económico -aunque imperceptible en el corto plazo- a causa del efecto de desestímulo de las inversiones productivas y de las decisiones de localización industrial.

Algo más de treinta años después parece ser hoy un hecho que el Mercosur está ávido de ser modernizado, adaptando sus objetivos y sus métodos de trabajo a los tiempos actuales y sobre todo a los que se pueden razonablemente imaginar hacia el futuro. .De hecho está atravesando un momento delicado en que su credibilidad está afectada y en el que incluso, se suele poner en duda su subsistencia. Los problemas que enfrenta son, en buena medida, efectos de cambios que se han operado desde su creación en 1991, tanto en la realidad global como en la regional. Así como de dificultades económicas y políticas que suelen afectar las prioridades de sus países miembros. Pero también pueden ser la resultante de los métodos de trabajo que se emplean en el accionar conjunto de los socios y, en particular, para la adopción de sus decisiones formales que requieren consenso.

Tres opciones se observan para encarar problemas que confronta hoy el Mercosur. Son viables, pero sus consecuencias directas o indirectas podrían ser muy diferentes:

Una primera opción sería reconocer un cierto grado de obsolescencia metodológica del Mercosur, y que si eventualmente un país miembro lo considere apropiado podría ganar independencia a través de la denuncia del Tratado de Asunción, conforme a lo previsto en los artículos 21 y 22 de su capítulo V.

La segunda opción sería encarar el proceso de modificaciones que fueren necesarias de sus reglas de juego fundamentales -incluyendo la de sus Tratados fundacionales-, y en particular la de los artículos 1, 2 y 5, entre otros, del Tratado de Asunción. Es una opción con plazos y resultados inciertos, que eventualmente podría tener costos políticos elevados y diferentes en cada país, en especial porque requeriría la aprobación de los respectivos parlamentos y se sabe que no siempre eso es factible en las realidades políticas de un país.

Por último, la tercera opción sería que los países miembros acuerden políticas orientadas a extraer un pleno aprovechamiento efectivo de las reglas constitutivas vigentes, sin necesidad de recurrir a sus eventuales modificaciones y sin perjuicio que incluso pudiera ser conveniente luego impulsar nuevas reglas constitutivas.

En el marco de esa tercera opción, al menos en tres planos podría intentarse introducir mejoras sustanciales en los objetivos y en el funcionamiento del Mercosur. que no requerirían reformas del Tratado de Asunción ni del Protocolo de Ouro Preto,

El primer plano sería el de la concertación de intereses nacionales, necesaria para la adopción por consenso de decisiones conjuntas de los países miembros del Mercosur, que efectivamente luego penetren en la realidad y que puedan ser eficaces. Concretamente lo que se propone sería encarar una iniciativa orientada a fortalecer en los hechos las funciones de la actualmente denominada Secretaría Administrativa, especialmente en relación al proceso de preparación técnica y de adopción de decisiones conjuntas que requieren el consenso de todos los socios. Se procuraría así fortalecer su capacidad para facilitar, con sus aportes e iniciativas, la compleja tarea de concertar intereses y prioridades de cada uno de los socios en la adopción de decisiones del Consejo que requieren consenso.

Ello no supondría abrir un debate sobre eventuales funciones supranacionales de la Secretaría del Mercosur. Es decir, aquellas que implicaría que quienes las cumplen se consideren que están por encima de los respectivos Estados nacionales. Pero se requeriría llegar a una Secretaría del Mercosur fortalecida, con capacidad técnica y logística necesaria para facilitar esta compleja tarea. Ello implicaría además desarrollar un papel activo de la Secretaría en el armado de redes multinacionales de instituciones académicas y de reflexión técnica, en las que participen especialistas de los países miembros, y también de organismos internacionales que operan en la región, tales como por ejemplo, la CEPAL, el INTAL-BID y, eventualmente, de la CAF. Es uno de los campos en los cuales se pueden extraer ideas de la múltiple y rica experiencia europea, incluyendo la más reciente con los países de Europa del Este, y con países de Asia y África en el marco de acuerdos de asociación.

Los otros planos, que hoy sólo enunciaremos, son dos. Uno es el de los acuerdos sectoriales previstos en el Tratado de Asunción. Hay que abordarlo junto con el instrumento de los acuerdos de alcance parcial previsto en el Tratado de Montevideo de 1980 que creó la ALADI, vinculándolo con otro aspecto relevante de la estrategia de integración del Mercosur, que es el de la acción conjunta con los países de la Alianza del Pacífico y con otros países de la región latinoamericana. Y el otro plano es el de la plena incorporación en la agenda de trabajo del Mercosur de cuestiones que han adquirido una mayor relevancia en los últimos tiempos y, en particular, las referidas al cambio climático.

Los planos mencionados deberían ser abordados simultáneamente en una estrategia de negociaciones comerciales con una gama de países desarrollados y en desarrollo. En tal estrategia debería incorporarse desde el comienzo, la negociación de los denominados acuerdos de comercio preferencial con los principales mercados del mundo (especialmente los EEUU y China) y la ya mencionada culminación del acuerdo aún pendiente con la UE.

Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.