Relacionamiento externo del Mercosur: ¿spillback? ¿encapsulation? o ¿buildup?

Introducción

El mundo está signado por una proliferación de acuerdos comerciales regionales (ACR), donde el MERCOSUR atraviesa una turbulencia en materia de relacionamiento externo extrarregional (REE), área clave para una unión aduanera. Esta turbulencia implica que cada uno de los Estados parte del bloque persigue una variedad de objetivos incompatibles entre sí; pero a la vez cada Estado parte tampoco puede alcanzar sus objetivos sin la cooperación de los otros (HAAS, E., 1976:184).

En este campo turbulento prima una racionalidad designada como fragmented issue linkage, en donde se cuestionan los viejos objetivos y nuevos objetivos claman por ser satisfechos debido a que la racionalidad aceptada como adecuada en el pasado cesa de ser una guía legítima para la acción futura. (HAAS, E., 1976: 184).

En este sentido, resulta significativo abordar la problemática del REE del MERCOSUR, para ello resulta clave posicionarse en un enfoque teórico; luego, es imprescindible abordar el andamiaje legal en materia de REE del bloque; seguidamente, ya se puede abordar las tensiones entre los socios sobre el relacionamiento externo extrarregional; luego, se analiza las posibles estrategias que puede adoptar el bloque ante la presente turbulencia, para después ensayar una conclusión al respecto.

Consideraciones teóricas

En la década del sesenta la Comunidad Económica Europea (CEE) sufrió la denominada “Crisis de la Silla Vacía”, cuando la Comisión Europea -presidida por el alemán Walter HALLSTEIN- planteó cambiar en el seno del Consejo el principio de unanimidad del sistema de toma de decisiones y reemplazarlo por el principio de mayoría cualificada para determinadas materias. Ante esta nueva estrategia por parte de algunos socios de la CEE, la Francia de Charles DE GAULLE abandonó el Consejo el 30 de junio de 1965, con el objeto de exteriorizar su oposición al cambio de método en el sistema de toma de decisiones.

Esta crisis fue resuelta el 30 de enero de 1966, con la firma del “Compromiso de Luxemburgo”, en el que se establecía la necesidad de buscar todas las opciones posibles para que haya una armonía de intereses entre todas las partes, acuerdo político, que se mantuvo hasta su eliminación en el “Acta Única Europea” de 1986.

En suma, durante dicha crisis, se produjo lo que HAAS denominó -una década después- fragmented issue linkage (HAAS, E., 1976: 184). HAAS interpretó que la automaticidad de la estrategia del spillover, principio central del Neofuncionalismo que argumenta el constante aumento de las cuestiones a resolver conjuntamente y el incremento del nivel de compromiso por parte de los miembros de la CEE, había caducado en la organización de integración regional.

Frente a este tipo de crisis, los Estados parte de un proceso de integración, reformulan las estrategias a desarrollar considerando opciones tales como las que describe SCHMITTER (Schmitter, P. 1970 citado por López, A., 2010:37):
spill over (aumentar las cuestiones a resolver conjuntamente y el nivel de compromiso);
spill-around (ampliar las cuestiones a resolver conjuntamente, manteniendo constante el nivel de autoridad);
buildup (incrementar la capacidad de la autoridad sin permitir ampliación de las metas);
retrench (extender el nivel de deliberación conjunta, pero retirando a las instituciones de ciertas áreas);
muddle-about (permitir la participación de los burócratas en una variedad de temas, pero disminuyendo su capacidad decisoria);
spillback (retroceder en las cuestiones a resolver conjuntamente y nivel);
encapsulation (responder a las crisis con modificaciones marginales en una zona de indiferencia).

Andamiaje legal del MERCOSUR

Desde su constitución, a través de la firma del “Tratado de Asunción” en 1991, las partes han convenido negociar conjuntamente aquellos acuerdos que impliquen preferencias arancelarias. Ello ha sido reforzado por los socios por la Decisión CMC 32/2000, adoptada en ocasión de plantearse una situación particular con respecto a las negociaciones en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) con los países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y con México. (Rozemberg, R.; Campos, R.; Gayá, R.; Makuc, A.; y Svarzman, G. 2019).

Dicha decisión se refiere a la necesidad de reafirmar el compromiso de los Estados Parte de negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países de extrazona en los cuales se otorguen preferencias comerciales.
Esta reglamentación, que expresa la voluntad de los socios de resolver conjuntamente la agenda externa extrarregional, resulta el centro del funcionamiento de la unión aduanera que institucionalizaron con la firma del “Protocolo de Ouro Preto” en 1994. Efectivamente, las preferencias comerciales que surgen de un acuerdo comercial con terceros repercuten sobre el Arancel Externo Común (AEC), la base de cualquier unión aduanera.

Sin embargo, recién veinte años después de la fundación del MERCOSUR, el Consejo Mercado Común (CMC) crea el Grupo de Relacionamiento Externo del MERCOSUR (GRELEX), a través de la Decisión CMC N° 22/11, firmada en Montevideo, en ocasión de la XLII del reunión CMC. Este grupo es auxiliar del Grupo Mercado Común y posee las siguientes facultades:

• Asesorar al Grupo Mercado Común en materia de negociaciones externas del MERCOSUR en áreas económico-comerciales.
• Dar seguimiento a los acuerdos económico-comerciales suscriptos por el MERCOSUR;
• Coordinar y realizar el seguimiento de las negociaciones económico-comerciales en el proceso de adhesión de terceros países al MERCOSUR;
• Coordinar y realizar el seguimiento de las Comisiones Administradoras u órganos equivalentes de los acuerdos económico-comerciales suscriptos por el MERCOSUR;
• Elaborar y realizar las actualizaciones de los textos base de las distintas disciplinas incluidas en los acuerdos económico-comerciales con terceros países y grupo de países;
• Preparar y actualizar las presentaciones MERCOSUR a ser empleadas en diálogo con terceros países y grupos de países en el ámbito de sus competencias.

En suma, el GRELEX tiene atribuciones en materia de negociaciones económico-comerciales del MERCOSUR con terceros países/grupos de países y surge en base a la necesidad de crear un grupo de Relacionamiento Externo con el objeto de fortalecer las funciones específicas de seguimiento de las negociaciones económico-comerciales externas del MERCOSUR.

Un campo turbulento

No obstante, el REE ha sido objeto de debates y discusiones entre los Estados parte del MERCOSUR desde 2006, a pesar del objetivo inicial de constituir una unión aduanera. De este modo, se configuró un campo turbulento donde las partes comenzaron a aplicar una racionalidad basada en una fragmented issue linkage. Ello ocurrió debido a que, hasta la fecha, el MERCOSUR sólo ha firmado tres tratados de libre comercio extra regionales (Israel-2007, Egipto-2010 y Palestina-2011) y dos acuerdos de preferencias arancelarias extra regionales (India-2004 y la Unión Aduanera de África del Sur - SACU-2008). Ello implica que el bloque posee acuerdos comerciales preferenciales con tan solo el 1,4 % del PBI mundial (De Azevedo, B., De Angelis, J., Michalczewsky, K., y Toscani, V. 2019).

Debido a ello, desde 2016, el MERCOSUR decidió experimentar una agenda extrarregional nunca antes vista en estos primeros treinta años de vida, prueba de ello ha sido la voluntad del bloque en concluir el proceso negociador con la Unión Europea, como así también con EFTA y el inicio de diálogos exploratorios y rondas de negociación con Canadá, Corea del Sur, Singapur y El Líbano, respectivamente. Esto evidenció el carácter pendular del bloque regional, en tanto se produjo una sobre expansión de las negociaciones.

En 2006 y 2016 Uruguay presentó formalmente iniciativas que contemplaron habilitar negociaciones individuales para mejorar las condiciones de acceso a terceros mercados, las cuales no han tenido la aceptación unánime de las partes. Asimismo, Brasil elaboró en 2018 una propuesta similar, también sin éxito alguno. (Rozemberg, R.; Campos, R.; Gayá, R.; Makuc, A.; y Svarzman, G. 2019).

Asimismo, el 24 de abril de 2020, Argentina exteriorizó su preocupación en cuanto a la sobreexpansión de frentes negociadores en un contexto de incertidumbre internacional y la propia situación de su economía, atento a la solicitud de los socios de acelerar las tratativas hacia acuerdos de libre comercio con Corea del Sur, Singapur, El Líbano, Canadá y la India, entre otros. (MRECIC a, 2020).

La posición argentina fue cuestionada inicialmente por Brasil, entendida por Uruguay y Paraguay y apoyada conjuntamente por las organizaciones industriales argentinas y brasileñas. (BAE NEGOCIOS, 23/04/20). Finalmente, el 30 de abril pasado, los cuatro miembros plenos del bloque acordaron iniciar un intercambio de documentos para encontrar el mejor mecanismo que tenga en cuenta los intereses de cada país en las negociaciones externas. En forma adicional, el Gobierno argentino dispuso como modalidad de trabajo para llevar adelante las negociaciones la consulta permanente con los sectores productivos a fin de incorporar sus puntos de vista. (MRECIC b, 2020)

Posibles estrategias regionales

Resulta innegable que las turbulencias dentro del MERCOSUR afectan su robustez en un marco internacional signado por la explosión exponencial de los acuerdos ACR, para ello resulta imprescindible aminorar las tensiones en materia de REE. Sin embargo, se debe aplicar una estrategia que no implique una flexibilización de la Decisión CMC 32/2000. Se coincide con HALPERIN en que no existe viabilidad alguna para una organización de integración regional -que se asuma como una unión aduanera -que tolere que sus miembros suscriban compromisos de manera unilateral con terceros países (Halperín, M., 2011: 73), debido a las implicancias comerciales dentro del bloque, consecuentemente, el spillback resulta impracticable.

Tampoco deviene apropiada la estrategia de encapsulation, debido a que se entiende que volver a responder con modificaciones marginales no resolvería a largo plazo las tensiones entre los socios y afectaría el desenvolvimiento del bloque en sus negociaciones.

Decididamente, los miembros del MERCOSUR deben adoptar una estrategia colectiva que implique un buildup, mediante el incremento de la autoridad del Grupo de Relacionamiento Externo del MERCOSUR (GRELEX). Ello debe comprender un relevamiento exhaustivo de la agenda actual en base a estudios de factibilidad regionales que sustenten empíricamente las prioridades del bloque en materia de REE.

Conclusiones

En suma, el MERCOSUR ha estado atravesando un campo turbulento en materia de REE, donde algunos socios han aplicado una racionalidad basada en una fragmented issue linkage. Ello implicó el intento de adoptar estrategias tendientes a flexibilizar uno de los centros neurálgicos de la unión aduanera, el REE. No obstante, ni un encapsulamiento, ni un spillback resultan caminos adecuados para superar la turbulencia. Sólo el fortalecimiento del actual GRELEX, con mecanismos eficaces y transparentes que contemplen las situaciones nacionales de cada EP, podrá aminorar de forma contundente las turbulencias que aquejan al MERCOSUR.

Esta estrategia resulta inicialmente más difícil por la capacidad no probada de las instituciones supranacionales en el bloque, pero puede resultar atractiva donde exista un encapsulamiento y donde las unidades se perciban fuertemente pero desigualmente afectadas por el cambio regional en un determinado sector. El desafío es lograr una estrategia tendiente a atraer a una amplia coalición transnacional de intereses para aminorar las tensiones propias del proceso de integración a través de una amplia reforma del GRELEX, cuya creación llegó tarde en su momento (Decisión CMC N° 22/11) y cuyo actual funcionamiento ha quedado obsoleto. Indudablemente, la estrategia del buildup es el camino más adecuado para salir del campo turbulento.

* Magíster en Integración Latinoamericana por la Universidad Nacional de la Plata; Diplomático argentino, egresado del Instituto del Servicio Exterior de la Nación y docente universitario.

Bibliografía

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