Tendencias a la fragmentación del sistema global del comercio internacional
En un cuadro de eventual erosión de la eficacia de las disciplinas colectivas establecidas por el marco institucional multilateral de la OMC, la proliferación de acuerdos preferenciales entre grandes mercados podría contribuir a una significativa fragmentación del sistema global del comercio internacional, señala Félix Peña (*) en su último trabajo.
La Octava Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) -Ginebra, 15 al 17 de diciembre de 2011-, ha permitido confirmar la diversidad de posiciones existentes entre los países miembros con respecto al futuro del sistema multilateral global del comercio internacional, incluyendo el destino final de la Rueda Doha .
En principio no parecería que fueran posiciones necesariamente inconciliables entre sí. Una base común es que todos los países miembros coinciden en que el sistema multilateral global debe ser preservado y fortalecido. La incorporación de Rusia contribuye a ello. Por lo demás, nadie deja de mencionar el vínculo entre las actuales negociaciones de la Rueda Doha con el desarrollo económico.
También se percibe como políticamente correcto hacer referencia continua a la necesidad del tratamiento especial que requieren los países menos desarrollados. Sin embargo, todo ello puede ser parte de la retórica y de las apariencias que suelen predominar en la diplomacia económica multilateral.
Pero todo indica que llevará tiempo el lograr articular los consensos que se requieren, sea para concluir con las actuales negociaciones multilaterales – no parece que ello esté en el horizonte inmediato - o para interrumpirlas definitivamente – nadie parece interesado en que en el inevitable “blame game” se le atribuya la responsabilidad de explicitar un fracaso -; sea para acordar nuevas modalidades de negociaciones que permitan contornear las rigideces del “todo único” (“single undertaking”), como por ejemplo, aquellas que no requieran la participación de todos los países miembros y que, sin embargo, se acuerden dentro del marco de la OMC (distintas variantes de “acuerdos plurilaterales”). Varios factores inciden al respecto.
Un primer factor es el alto número de países participantes, con sus notorias diferencias de poder relativo, de tradiciones culturales y de grados de desarrollo económico. Tras la incorporación de Rusia y de otros países los países miembros son ya 157. No es fácil ponerlos de acuerdo en torno a agendas muy ricas en cuestiones diversas y sensibles, tanto desde el punto de vista económico como político. No es éste, sin embargo, el dato más destacable. Sí lo es, en cambio, el hecho que la dispersión del poder relativo entre protagonistas relevantes del comercio mundial haya aumentado desde la creación de la OMC.
En efecto. En un mundo más “descentrado”, las instituciones internacionales imaginadas en otros contextos históricos ponen en evidencia insuficiencias sistémicas para reunir la masa crítica de poder que se requiere a fin de adoptar decisiones que sean efectivas y legítimas. No es, por cierto, sólo el caso de la OMC. En las principales organizaciones económicas internacionales originadas en el mundo del fin de la Segunda Guerra Mundial – y que fueran diseñadas con clara influencia de los Estados Unidos- la “mesa chica” para la articulación de las grandes decisiones tiene que ser cada vez más grande y muchos de los quedan afuera no necesariamente se sienten representados en ella. Ni tampoco un G2 ni tan siquiera un G20, parecen suficientes hoy para articular decisiones que sean efectivas, es decir, que penetren en la realidad y que, a su vez gocen de suficiente legitimidad internacional.
En el caso de la OMC – como se señaló al principio -, el mosaico de opiniones diferentes se ha reflejado en las sesiones de la reciente Conferencia Ministerial. Pero también se observa en los debates sobre el futuro de la Rueda Doha y de la propia OMC que se realizan en el plano académico y en organizaciones no gubernamentales. Por momentos, son debates que recuerdan las escenas caóticas que Federico Fellini reflejara magistralmente en su película “Ensayo de orquesta” (“Prova D’Orchestra”, 1979), quizás inspirado en la realidad italiana de esos tiempos.
Un segundo factor que permite anticipar un período prolongado de incertidumbres en la OMC, es la baja intensidad de los incentivos existentes para concluir las negociaciones de la Rueda Doha. Ello puede explicarse por los efectos de las actuales turbulencias financieras y económicas internacionales que han acentuado reflejos políticos a no innovar en todas aquellas cuestiones que pueden esperar. Concretamente, si los costos políticos internos son altos, la tendencia de los protagonistas es a privilegiar la inercia aún cuando ello pudiera significar poner en riesgo eventuales beneficios del largo plazo.
La paradoja actual es que las respectivas agendas internas de muchos países, incluso los más relevantes, están fuertemente influenciadas por los efectos de la globalización de la economía mundial, pero que su capacidad para participar en la formulación de respuestas colectivas está, a su vez, muy condicionada por factores domésticos. Ello se ha acentuado en los últimos tiempos por el hecho que en muchos países los ciudadanos han comenzado a manifestar en forma incluso ruidosa su indignación. Indignación frente a lo que visualizan como causas de sus problemas. Pero, sobre todo, indignación ante la falta de suficientes explicaciones por parte de sus dirigentes sobre la realidad que se enfrenta y, en particular, de propuestas concretas para superar lo que se percibe como un cuadro de situación inesperado y frustrante. Las incertidumbres sobre el presente y, en especial sobre el futuro, normalmente acentúan la indignación de la gente.
Y un tercer factor es que se observa una creciente tendencia a privilegiar caminos alternativos a los del sistema comercial multilateral global. Las dificultades para avanzar en la opción que implicaría la conclusión exitosa de la Rueda Doha alimentan tal tendencia. Se entiende entonces que la opción planteada por distintos tipos de clubes comerciales restringidos, pueda ser más funcional al objetivo de facilitar la expansión de flujos de comercio e inversiones entre las naciones participantes. Permiten además generar acuerdos que sean “OMC plus”.
Tales clubes no se limitan a espacios geográficos contiguos, donde los acuerdos preferenciales son visualizados como instrumentos de una estrategia con objetivos de integración económica - eventualmente profunda - y de gobernabilidad regional.
Se ha entrado, por el contrario a una nueva etapa de concertación de acuerdos plurilaterales inter-regionales. Tres ejemplos son destacables, por la magnitud de las respectivas dimensiones económicas en términos de población y de comercio involucrado, en el caso que las negociaciones actualmente en curso prosperasen. Son el Trans-Pacific Partnership (TPP), el acuerdo entre China, Corea y Japón, y el acuerdo de libre comercio entre la Unión Europea (UE) y la India.
El TPP (originado en un acuerdo celebrado en el año 2006 por Chile, Singapur, Brunei y Nueva Zelanda, y que ahora está siendo negociado por diez países con el objetivo de concluir el acuerdo en el año 2012) ha adquirido más actualidad tras la Cumbre reciente de la APEC en Honolulu, Hawai y, en particular, tras la decisión del Japón de participar en las negociaciones. Pero también han ganado impulso político las negociaciones de un eventual acuerdo de libre comercio entre China, Corea y Japón. A su vez, no se descarta aún la posibilidad que finalmente la negociación en curso entre la UE y la India pudiera concluir en el primer semestre de 2012.
En un cuadro de eventual debilitamiento del marco multilateral brindado por la OMC, la proliferación de acuerdos preferenciales entre grandes mercados podría contribuir a una fragmentación, incluso caótica, del sistema del comercio mundial. Pero el problema principal podría derivar del hecho que protagonistas relevantes en el escenario político mundial, eventualmente perciban que algunos de esos acuerdos tengan objetivos geopolíticos que trasciendan en mucho el plano de los flujos de comercio e inversiones. Podría ello implicar entonces el inicio de un juego peligroso que contribuya a una mayor fragmentación del sistema político internacional.
El epicentro de tal juego podría resultar de una eventual competencia entre grandes potencias – antiguas y emergentes – en espacios geopolíticos de un alto voltaje de conflictos. En tal sentido habrá que seguir con atención las respectivas percepciones que países como China, los Estados Unidos y la propia UE – que sigue digiriendo su propia crisis de identidad – tengan de las intenciones de unos y otros a la hora de promover tales acuerdos preferenciales y “OMC plus”.
Tras la Octava Conferencia Ministerial este mes de diciembre, la OMC y en particular la Rueda Doha siguen planteando interrogantes con respecto a su futuro. Cabe destacar, sin embargo, hechos positivos como el de la incorporación de nuevos miembros y en particular Rusia, y el reconocimiento de que la Rueda Doha se encuentra en un impasse que genera la necesidad de explorar diferentes aproximaciones a las negociaciones que sean compatibles con los principios de inclusión y de transparencia (ver la declaración final del Presidente de la Conferencia en la que constata los elementos de consenso alcanzados con respecto a la acción futura de la OMC, incluyendo la Rueda Doha, en: http://www.wto.org/spanish/news_s/news11_s/mn11a_17dec11_s.htm).
Asimismo al hablar en la sesión inaugural de la Conferencia Ministerial (http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl212_e.htm), Pascal Lamy anunció su intención de convocar un panel de múltiples partes interesadas (multi-stakeholders) para analizar la situación actual y futura del comercio mundial. De concretarse es una iniciativa positiva.
Texto completo en : www.felixpena.com.ar
(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.
En principio no parecería que fueran posiciones necesariamente inconciliables entre sí. Una base común es que todos los países miembros coinciden en que el sistema multilateral global debe ser preservado y fortalecido. La incorporación de Rusia contribuye a ello. Por lo demás, nadie deja de mencionar el vínculo entre las actuales negociaciones de la Rueda Doha con el desarrollo económico.
También se percibe como políticamente correcto hacer referencia continua a la necesidad del tratamiento especial que requieren los países menos desarrollados. Sin embargo, todo ello puede ser parte de la retórica y de las apariencias que suelen predominar en la diplomacia económica multilateral.
Pero todo indica que llevará tiempo el lograr articular los consensos que se requieren, sea para concluir con las actuales negociaciones multilaterales – no parece que ello esté en el horizonte inmediato - o para interrumpirlas definitivamente – nadie parece interesado en que en el inevitable “blame game” se le atribuya la responsabilidad de explicitar un fracaso -; sea para acordar nuevas modalidades de negociaciones que permitan contornear las rigideces del “todo único” (“single undertaking”), como por ejemplo, aquellas que no requieran la participación de todos los países miembros y que, sin embargo, se acuerden dentro del marco de la OMC (distintas variantes de “acuerdos plurilaterales”). Varios factores inciden al respecto.
Un primer factor es el alto número de países participantes, con sus notorias diferencias de poder relativo, de tradiciones culturales y de grados de desarrollo económico. Tras la incorporación de Rusia y de otros países los países miembros son ya 157. No es fácil ponerlos de acuerdo en torno a agendas muy ricas en cuestiones diversas y sensibles, tanto desde el punto de vista económico como político. No es éste, sin embargo, el dato más destacable. Sí lo es, en cambio, el hecho que la dispersión del poder relativo entre protagonistas relevantes del comercio mundial haya aumentado desde la creación de la OMC.
En efecto. En un mundo más “descentrado”, las instituciones internacionales imaginadas en otros contextos históricos ponen en evidencia insuficiencias sistémicas para reunir la masa crítica de poder que se requiere a fin de adoptar decisiones que sean efectivas y legítimas. No es, por cierto, sólo el caso de la OMC. En las principales organizaciones económicas internacionales originadas en el mundo del fin de la Segunda Guerra Mundial – y que fueran diseñadas con clara influencia de los Estados Unidos- la “mesa chica” para la articulación de las grandes decisiones tiene que ser cada vez más grande y muchos de los quedan afuera no necesariamente se sienten representados en ella. Ni tampoco un G2 ni tan siquiera un G20, parecen suficientes hoy para articular decisiones que sean efectivas, es decir, que penetren en la realidad y que, a su vez gocen de suficiente legitimidad internacional.
En el caso de la OMC – como se señaló al principio -, el mosaico de opiniones diferentes se ha reflejado en las sesiones de la reciente Conferencia Ministerial. Pero también se observa en los debates sobre el futuro de la Rueda Doha y de la propia OMC que se realizan en el plano académico y en organizaciones no gubernamentales. Por momentos, son debates que recuerdan las escenas caóticas que Federico Fellini reflejara magistralmente en su película “Ensayo de orquesta” (“Prova D’Orchestra”, 1979), quizás inspirado en la realidad italiana de esos tiempos.
Un segundo factor que permite anticipar un período prolongado de incertidumbres en la OMC, es la baja intensidad de los incentivos existentes para concluir las negociaciones de la Rueda Doha. Ello puede explicarse por los efectos de las actuales turbulencias financieras y económicas internacionales que han acentuado reflejos políticos a no innovar en todas aquellas cuestiones que pueden esperar. Concretamente, si los costos políticos internos son altos, la tendencia de los protagonistas es a privilegiar la inercia aún cuando ello pudiera significar poner en riesgo eventuales beneficios del largo plazo.
La paradoja actual es que las respectivas agendas internas de muchos países, incluso los más relevantes, están fuertemente influenciadas por los efectos de la globalización de la economía mundial, pero que su capacidad para participar en la formulación de respuestas colectivas está, a su vez, muy condicionada por factores domésticos. Ello se ha acentuado en los últimos tiempos por el hecho que en muchos países los ciudadanos han comenzado a manifestar en forma incluso ruidosa su indignación. Indignación frente a lo que visualizan como causas de sus problemas. Pero, sobre todo, indignación ante la falta de suficientes explicaciones por parte de sus dirigentes sobre la realidad que se enfrenta y, en particular, de propuestas concretas para superar lo que se percibe como un cuadro de situación inesperado y frustrante. Las incertidumbres sobre el presente y, en especial sobre el futuro, normalmente acentúan la indignación de la gente.
Y un tercer factor es que se observa una creciente tendencia a privilegiar caminos alternativos a los del sistema comercial multilateral global. Las dificultades para avanzar en la opción que implicaría la conclusión exitosa de la Rueda Doha alimentan tal tendencia. Se entiende entonces que la opción planteada por distintos tipos de clubes comerciales restringidos, pueda ser más funcional al objetivo de facilitar la expansión de flujos de comercio e inversiones entre las naciones participantes. Permiten además generar acuerdos que sean “OMC plus”.
Tales clubes no se limitan a espacios geográficos contiguos, donde los acuerdos preferenciales son visualizados como instrumentos de una estrategia con objetivos de integración económica - eventualmente profunda - y de gobernabilidad regional.
Se ha entrado, por el contrario a una nueva etapa de concertación de acuerdos plurilaterales inter-regionales. Tres ejemplos son destacables, por la magnitud de las respectivas dimensiones económicas en términos de población y de comercio involucrado, en el caso que las negociaciones actualmente en curso prosperasen. Son el Trans-Pacific Partnership (TPP), el acuerdo entre China, Corea y Japón, y el acuerdo de libre comercio entre la Unión Europea (UE) y la India.
El TPP (originado en un acuerdo celebrado en el año 2006 por Chile, Singapur, Brunei y Nueva Zelanda, y que ahora está siendo negociado por diez países con el objetivo de concluir el acuerdo en el año 2012) ha adquirido más actualidad tras la Cumbre reciente de la APEC en Honolulu, Hawai y, en particular, tras la decisión del Japón de participar en las negociaciones. Pero también han ganado impulso político las negociaciones de un eventual acuerdo de libre comercio entre China, Corea y Japón. A su vez, no se descarta aún la posibilidad que finalmente la negociación en curso entre la UE y la India pudiera concluir en el primer semestre de 2012.
En un cuadro de eventual debilitamiento del marco multilateral brindado por la OMC, la proliferación de acuerdos preferenciales entre grandes mercados podría contribuir a una fragmentación, incluso caótica, del sistema del comercio mundial. Pero el problema principal podría derivar del hecho que protagonistas relevantes en el escenario político mundial, eventualmente perciban que algunos de esos acuerdos tengan objetivos geopolíticos que trasciendan en mucho el plano de los flujos de comercio e inversiones. Podría ello implicar entonces el inicio de un juego peligroso que contribuya a una mayor fragmentación del sistema político internacional.
El epicentro de tal juego podría resultar de una eventual competencia entre grandes potencias – antiguas y emergentes – en espacios geopolíticos de un alto voltaje de conflictos. En tal sentido habrá que seguir con atención las respectivas percepciones que países como China, los Estados Unidos y la propia UE – que sigue digiriendo su propia crisis de identidad – tengan de las intenciones de unos y otros a la hora de promover tales acuerdos preferenciales y “OMC plus”.
Tras la Octava Conferencia Ministerial este mes de diciembre, la OMC y en particular la Rueda Doha siguen planteando interrogantes con respecto a su futuro. Cabe destacar, sin embargo, hechos positivos como el de la incorporación de nuevos miembros y en particular Rusia, y el reconocimiento de que la Rueda Doha se encuentra en un impasse que genera la necesidad de explorar diferentes aproximaciones a las negociaciones que sean compatibles con los principios de inclusión y de transparencia (ver la declaración final del Presidente de la Conferencia en la que constata los elementos de consenso alcanzados con respecto a la acción futura de la OMC, incluyendo la Rueda Doha, en: http://www.wto.org/spanish/news_s/news11_s/mn11a_17dec11_s.htm).
Asimismo al hablar en la sesión inaugural de la Conferencia Ministerial (http://www.wto.org/english/news_e/sppl_e/sppl212_e.htm), Pascal Lamy anunció su intención de convocar un panel de múltiples partes interesadas (multi-stakeholders) para analizar la situación actual y futura del comercio mundial. De concretarse es una iniciativa positiva.
Texto completo en : www.felixpena.com.ar
(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.
Félix Peña
