Argentina ante Ouro Preto II. Un enfoque abarcativo

Hace tiempo ya que se están tratando de analizar algunas cuestiones que hacen a los fundamentos del Mercosur tanto en lo que se refiere al aspecto institucional como a otros aspectos de la construcción del mercado común y la coordinación de políticas. Esto se puso de relevancia en la última Cumbre de Puerto Iguazú, donde concluyó la presidencia pro tempore de Argentina y se acordó la apertura de una instancia de negociación para una revisión del Protocolo de Ouro Preto, que es uno de los instrumentos fundacionales del Mercosur, junto con el Tratado de Asunción.

Sobre lo que se está trabajando en este momento es en acordar cuál es el alcance de esa reforma, cuáles son los temas que tiene que abarcar, aprovechando la oportunidad que brinda el reabrir un instrumento fundacional. Siempre es un desafío reabrir la negociación de una de las bases del proceso, y desde el punto de vista de la Argentina esto tiene que ser aprovechado para avanzar sobre algunos aspectos que, con la experiencia de los años que han pasado, queda demostrado que necesitan ajustes para que el proyecto sea beneficioso para todos, que haya una distribución equitativa de los costos y los beneficios y que la oportunidad que representa el Mercosur se materialice y que la gente lo sienta en el día a día.

Entonces, lo que está planteado básicamente en este momento, se reduce a dos enfoques; uno que es más restrictivo, que habla de renovar el Protocolo de Ouro Preto en función de los avances que ocurrieron en el plano institucional desde 1994 hasta hoy. En Ouro Preto se decidió la estructura institucional del Mercosur, cuáles son los órganos, qué competencias tienen, cómo se relacionan entre sí, y otro aspecto importante como es el sistema de incorporación y vigencia de las normas.

Este primer enfoque consiste en que el Protocolo revisado, lo que tiene que hacer es limitarse a recoger todas las modificaciones que hubo en la estructura institucional desde ese momento. ¿Cuáles son? Hoy existe un Foro político en el Mercosur, el Foro de Consulta y Concertación Política, que no estaba previsto en Ouro Preto sino que se creó por decisión del Consejo Internacional. Hoy existe la Comisión Permanente de Representantes del Mercosur; tampoco estaba previsto el Tribunal de Revisión. Así sucesivamente, tenemos una serie de avances que se han producido que deberían ser volcados en una versión actualizada del Protocolo de Ouro Preto.

¿El Foro de Consulta y Concertación Política es el sucedáneo de los Foros Bilaterales?

Es un ejercicio que se podría asemejar al Grupo de Río en un plano más amplio, donde lo que se pretende es lograr la coordinación de políticas de los países del Mercosur en foros internacionales y tratamientos de temas de agenda que no son estrictamente económicos y comerciales, como cuestiones de seguridad, justicia, migraciones, una agenda muy variada que no hace a la negociación económica y comercial.

Entonces, una forma de abordar esta cuestión de la revisión de Ouro Preto es una actualización, poner al día el instrumento con lo que ocurre en la práctica. Por ejemplo, una figura muy importante que no está volcada allí es la de los Miembros Asociados al Mercosur; una condición que como tal no estaba prevista pero que se le fue otorgando, por decisiones del Consejo, a Chile, a Bolivia, recientemente a Perú, y en un futuro seguramente se ampliará a los demás miembros de la Comunidad Andina. Cómo se regula esa calidad de miembro asociado, en qué participa, qué alcance puede tener en las deliberaciones, como se suscriben acuerdos, todas esas cosas están en una serie de normas dispersas y que en algunos casos no son totalmente consistentes, por lo tanto sería bueno ordenarlo.

Toda la cuestión de la incorporación de las normas también fue tratado en la última Cumbre, donde se habló incluso de un nuevo sistema para la aplicación y vigencia de las normas cuando son de naturaleza administrativa. Cuando por la temática que tratan no necesitan aprobación legislativa, esas normas tendrían desde el momento en que se firman, una aplicación directa en los países.

La pregunta es dónde está el avance cualitativo si a fin de año se aprueba un Ouro Preto II con todo este paquete de temas que ya están funcionando. En mi opinión no hay ganancia, solamente un ordenamiento. Es necesario ser prolijos y ordenar las situaciones de la realidad a las normas. Pero el enfoque de la Argentina es más ambicioso que eso, y pretende aprovechar esta oportunidad para tratar otros temas que a nuestro juicio, son importantes para permitir una profundización del proceso de integración.

Por una parte, estamos interesados en que el Mercosur pueda trabajar en lo que se denominan las dos velocidades. O sea, que en algunos temas nuevos de la negociación, cuando alguno de los socios no está en condiciones de acompañar no se oponga ni obstaculice avances que sí pueden dar dos o tres de los demás socios. Permitir que algunos temas nuevos se negocien con algunos miembros, no los cuatro necesariamente, siempre quedando abiertas las puertas para que se sume en el momento que lo considere oportuno o que esté en condiciones de hacerlo. Se me ocurre, por ejemplo, un tema que hoy no está acordado en el Mercosur, que es la propiedad intelectual; podríamos tener un acuerdo de propiedad intelectual en el que no participen más que dos o tres socios inicialmente, o algunos temas de integración productiva. ¿Qué dificultades plantea esto? Primero, que entra en contradicción con una regla básica del Tratado de Asunción, que es la igualdad de derechos y obligaciones. Habría que trabajar sobre eso para encontrar una fórmula que permita avances parciales dando las garantías necesarias para que esto no perjudique al que quede afuera. Eso también implica modificaciones en la forma en que se toman las decisiones, hasta ahora se ha trabajado con la regla del consenso, pero un tema así debería tener un sistema de toma de decisiones distinto. Hay alternativas que se están estudiando, como un sistema de consenso invertido, o sea, si nadie se opone se puede aprobar tal o cual gestión, o bien alternativas mucho más radicales, que sería directamente por votación. Otro aspecto importante para la Argentina es lo relativo a la integración productiva.

En el Mercosur hasta el momento, lo que se ha dado en gran medida es una integración comercial, con la liberalización de los aranceles a la cabeza y todo el esfuerzo de la eliminación de restricciones no arancelarias, reglamentos técnicos, licencias, etc. Nosotros estamos convencidos de que el Mercosur necesita dar pasos muy decididos hacia la integración productiva, donde haya emprendimientos conjuntos de empresas que estén produciendo en los distintos países, que intervengan en la elaboración de determinados productos en las distintas etapas de la cadena de valor, y estos tengan la oportunidad de aportar valor agregado, mano de obra, y no que haya una especialización que a la larga puede ser perversa, donde los bienes se industrializan fundamentalmente en uno de los países y los demás pasan a ser proveedores de insumos. Entonces, el nuevo Protocolo de Ouro Preto para la Argentina tiene que tener este objetivo de la integración productiva muy claramente expresado como los fundamentos del Mercosur.

La primera idea que se planteaba en los acuerdos de cooperación argentino-brasileño que prededieron al Mercosur era la de la integración productiva...

Se hablaba, pero a nivel sectorial. Tal es así, que la base del Mercosur estaba en los acuerdos bilaterales con Brasil, donde trabajábamos por sectores. Sí, en su momento fue la base del trabajo, pero también con acuerdos que implicaban administración del comercio que eran de alguna manera restrictivos. Era otra época de nuestras economías, y era para determinados sectores, había Protocolos sectoriales.

Otro aspecto muy importante para nosotros es lo que tiene que ver con la circulación en general en el Mercosur. Hoy en día, si bien hemos eliminado los aranceles y hemos trabajado mucho en la armonización de requisitos técnicos en general, la realidad es que las Aduanas siguen existiendo y estamos lejos de una situación ideal, que debería ser que una venta a Brasil sea igual que una venta a Córdoba. En la práctica, sigue siendo una exportación, los bienes no circulan con la libertad que sería deseable. Lo mismo tenemos dificultades para la circulación de servicios, si bien hay un Protocolo acordado para la libre circulación de servicios, todavía no está instrumentado. También está la cuestión de la circulación de los trabajadores, los actores productivos en general. Entonces, otro aspecto que a la Argentina la gustaría ver reflejado en el Protocolo es el de la Libre Circulación, con el título muy abarcativo, que habla tanto de las cuestiones administrativas y burocráticas que hoy obstaculizan las posibilidades de un mayor desarrollo del mercado ampliado, como de las cuestiones que lo distorsionan, como ser las políticas públicas que a través del otorgamiento de incentivos a nivel nacional o provincial/ estadual generan asimetrías o distorsiones que impiden que las empresas o particulares se encuentren en situaciones equitativas de competencia. O que existan distorsiones que uno podría calificar de artificiales, porque no hacen a la competitividad genuina de nuestras economías, a la adaptación de recursos, a la capacitación de mano de obra, sino que son introducidas por los gobiernos a través de políticas crediticias, tributarias, de infraestructura, etc., que deberían ser coordinadas y armonizadas.

Otro aspecto que está vinculado a éste, que en algunos círculos se lo considera con cierta prudencia, es la posibilidad de aplicar mecanismos de ajuste o de emergencia en el comercio. O sea, derivado de la necesidad de que trabajemos más decididamente en la libre circulación, una herramienta que debería volver a poder expresarse, aunque sea en forma transitoria, en algún mecanismo que permita que los gobiernos adopten medidas cuando haya situaciones de distorsión en el comercio. O sea, cuando hay fuerte aumento de importación en determinado producto, cuando hay situaciones de riesgo para algún sector productivo nacional. Esto hoy formalmente está prohibido, porque el Tratado de Asunción dispuso que al final del período de transición no se podían aplicar más salvaguardas. Nosotros estamos planteando que se revea esa disposición y que acordemos algún mecanismo transparente que tenga criterios de aplicación muy claros que eviten arbitrariedades ante situaciones extremas de distorsión, y evitar así fricciones sectoriales que son recurrentes y que hacen mucho daño, porque trasciende mucho en la opinión pública, da una imagen de que el Mercosur no funciona, cuando en realidad son cuestiones acotadas.

Un órgano a nivel de la Comisión de Comercio...

Por ejemplo, podría ser un mecanismo que administre la Comisión de Comercio, con pautas muy claras y que no den margen a arbitrariedades. Ese es, entonces, otro objetivo de la Argentina en esta instancia de negociación para la reforma del Protocolo de Ouro Preto.

¿La integración física también tendría un lugar en esta reforma?

Sí, otro de los aspectos que queremos incluir es incorporar definitivamente el tema de la integración física a la agenda del Mercosur. Hoy la integración física se desarrolla en un ámbito más amplio, el sudamericano, que es la iniciativa de IRSA, que surgió en la Cumbre de Presidentes del año 2000, donde hay una serie de proyectos que hacen a la integración del continente, tanto en forma de ejes verticales como horizontales, ejes oceánicos, que son muy importantes porque la integración necesita desesperadamente más infraestructura para poder avanzar.

Los países del Mercosur participan individualmente en esta iniciativa, y creemos que el Mercosur puede tener una agenda propia en la integración física, donde surge inmediatamente un tema importante, que es el del financiamiento. Este capítulo de la integración física está vinculado a la necesidad de encontrar alternativas para los órganos financieros que tenemos en la región, como por ejemplo el Fonplata, de las posibilidades que tenemos de hacer una transformación de este Fondo, o bien encontrar algún sistema para asociarnos a la Corporación Andina de Fomento, que es el órgano que tienen los países andinos y que es muy eficiente, y buscar conjuntamente recursos, financiamiento para hacer estas grandes transformaciones.

¿El BID se mantiene como entidad asistente?

Por supuesto, están las formas tradicionales de recursos, que son los Fondos internacionales bilaterales y bloques regionales. El tema es cómo rediseñar ese tema de organismos que hoy no están funcionando de la forma deseada para los países del Mercosur. Con los temas que mencioné anteriormente de lo que sería la actualización del Protocolo, y estos otros en la dirección de una profundización, tendríamos una agenda de opciones interesante.

¿Con respecto a los avances hacia un Parlamento del Mercosur?

Hoy tenemos ya establecida la Comisión Parlamentaria Conjunta, Argentina comparte la utilidad y el objetivo de ir hacia una transformación de esa Comisión para llegar a un Parlamento del Mercosur, con representantes de los países designados por la voluntad popular. Eso va a significar un gran avance en el sentido de la legitimidad del proceso, de darle más aceptabilidad, más seguridad jurídica. Debería entonces plasmarse en el nuevo Protocolo, el objetivo claro de la conformación de un Parlamento. No es un objetivo de corto plazo, pero hoy está previsto.