Cooperación internacional en provincias argentinas

Introducción

La celebración de convenios internacionales por parte de las provincias argentinas puede tener un sinfín de motivos, basados en expectativas de relaciones futuras y cumplimiento de objetivos generales y particulares de las partes involucradas. En el presente artículo, nos centraremos en los convenios internacionales cuya materia recae en la órbita de la cooperación en la salud, teniendo como contraparte a la Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud, en adelante OPS/OMS.

Visto desde otra perspectiva, los convenios internacionales sirven a las organizaciones internacionales para encarar estrategias de cooperación internacional con gobiernos subnacionales. Ahora bien, se percibe que sin la existencia de esta herramienta, las organizaciones internacionales encontrarían dificultades para llevar adelante acciones específicas tendientes a satisfacer intereses y necesidades concretas, teniendo en consideración que las prioridades de gobierno cambian de una administración a otra y el efectivo cumplimiento de la letra de los convenios puede abarcar más de una administración.

Los organismos internacionales en la cooperación internacional

Uno de los pilares en los cuales se funda la labor del Sistema de Naciones Unidas (SNU) en Argentina es la cooperación internacional, la cual se asienta en el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo (MANUD). Este acuerdo marco sirve de instrumento de planificación estratégica para la puesta en marcha de acciones concretas, con el objeto de alcanzar prioridades de desarrollo nacionales.

Si bien la celebración de este acuerdo se negocia con el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, la implementación de los objetivos de cooperación allí propuestos implica la articulación con diversas áreas de gobierno no sólo nacionales, sino también subnacionales, teniendo especial consideración, la materia sobre la cual se trabaje.
 

Descentralización de los sistemas de salud

La complejidad en la cooperación internacional en materia de salud se debe principalmente a la diversidad de actores intervinientes que representan diferentes intereses. Es evidente que la cooperación de organismos internacionales interesa especialmente al Ejecutivo nacional, puesto que delinea la política exterior y elige los partenaires con los cuales encarará dicha política. Sin embargo, la particularidad de la cooperación internacional radica en la dualidad de caras. Es decir, por un lado, es un asunto de política internacional del Estado, relacionado con el mensaje que se pretenda dar más allá de sus fronteras. Pero por el otro, importa a la política interna, puesto que a la hora de cooperar se trazan planes y acciones concretas que implican asuntos de la vida interna de un Estado, como es el caso de la salud.

En los Estados federales como el argentino, se suman rasgos diferenciales que son desafíos para la cooperación. Conforme lo establece el Art. 121 de la Constitución Nacional argentina, las facultades no delegadas por las provincias al gobierno central, permanecen bajo la órbita de éstas. Es decir que, al ser las provincias preexistentes a la Nación, ellas han optado por la delegación de ciertas facultades, mientras han conservado otras.

Un claro ejemplo de cesión de facultades de los gobiernos provinciales hacia el nacional reside en la política exterior. Las provincias han unificado en el gobierno central el manejo de la política exterior, teniendo un solo interlocutor frente a potencias y restantes sujetos y actores internacionales.

Por el contrario, en el caso de la salud, el sistema sanitario es de tipo descentralizado, quedando en manos del ejecutivo provincial el diseño y la implementación de su propio sistema. En otras palabras, las provincias conservaron la facultad de gobierno sobre la salud de su población.
 

Convenios internacionales catalizadores de objetivos comunes

Ante la paralización frente a una situación donde la internacionalización de los asuntos subnacionales pone en jaque la distribución de facultades, el texto constitucional (Art. 124) ha sabido resolver este conflicto por medio de la posibilidad que se le da a las provincias argentinas de celebrar convenios internacionales (Gasol Varela & Carabajal, 2008).

Las entidades subnacionales se benefician en un contexto de globalización política, donde el Estado-Nación no tiene el rol exclusivo que solía tener en las relaciones internacionales (Milani, 2011). Los convenios internacionales bien pueden servir de herramienta para canalizar acuerdos económicos, políticos y culturales que motivan a los gobiernos subnacionales a salir al extranjero (Keating, 1999); así como también instrumentar la cooperación con organismos internacionales.

Cooperación de OPS/OMS en las provincias

La OPS es desde 1902 el organismo especializado en materia de salud del Sistema Interamericano. Su larga trayectoria lo posiciona como referente, principalmente respecto de enfermedades desatendidas, y promotor de la salud en las Américas, contando con un valor intrínseco a la propia organización que le permite encarar iniciativas de carácter regional. El alto grado de aceptación y reconocimiento en el colectivo social, sumado a prestigiosos consultores nacionales e internacionales, son los motivos por los cuales la organización ha sabido recoger grandes logros que dan cuenta de más de 110 años de historia. En conjunto con la OMS, la OPS resalta valores como la equidad, la excelencia, la solidaridad, el respeto y la integridad.

En la actualidad, cooperan con tres provincias (Mendoza, Santa Fe y Santiago del Estero). El canal de cooperación elegido tiene tres principales líneas, respondiendo a prioridades que identifica el nivel subnacional.

En primer lugar, se ha elegido trabajar sobre la salud materna. Este punto tiene especial relevancia y se explica observando que la reducción de la mortalidad materna es uno de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) 2000-2015. Se trabaja sobre dos problemáticas, por un lado, la mortalidad materna y, por el otro, la morbilidad materna grave. Cabe resaltar que no se escinde la salud materna de la infantil sino que, por el contrario, se las vincula en búsqueda de estrategias que contemplen ambos.

En segundo lugar, la gestión del conocimiento y uso de tecnologías ha ocupado un lugar central a la hora de cooperar, teniendo en consideración que los convenios, sin excepción, se encabezan con el título de “cooperación técnica”. Es indudable que el organismo internacional cuenta con un know how derivado de años de experiencia e investigación en la región (OPS) y en el mundo (OMS) que le permite identificar buenas prácticas para luego ser replicadas.

En último lugar, nos encontramos con la Atención Primaria en Salud (APS). Este concepto surgió a partir de la Declaración de Alma Ata de 1978, que interpretada en conjunto con el Protocolo de San Salvador, se entiende que la satisfacción de derechos en un contexto de desarrollo de un sistema de salud, por más básico que sea, debe garantizar el acceso al sistema de APS. Aquí se pone atención a los sectores en situación de vulnerabilidad o pobreza. La estrategia en APS se relaciona específicamente con el diseño institucional del sistema sanitario de salud, y las prioridades que se establezcan para el mismo. De hecho, el fortalecimiento institucional es recurrente como objetivo en los convenios. Esto da aún más sustento a la idea de que los convenios sirven para trascender a las administraciones, puesto que se presume que la estructura institucional tienda a ser duradera y estable, pero con un grado de flexibilidad para cubrir contingencias.
 

Conclusiones

Claro está que los convenios internacionales sirven a los efectos de establecer vínculos de cooperación enérgicos, cuyos objetivos contemplen la satisfacción de intereses de las partes involucradas. Lo visto demuestra, por un lado, que la elección de contrapartes obedece más al ejercicio de paradiplomacia de las provincias (Lecours, 2008) que a un plan estratégico concreto preconcebido, teniendo en cuenta la dispersión geográfica de las provincias elegidas en los convenios y las características que las distinguen. Este hecho deja abierto a la capacidad de cada provincia de vincularse internacionalmente tanto para recibir cooperación técnica para utilizar de manera más efectiva sus recursos, como para servir de modelo de buena práctica en aquéllas actividades que hayan resultado exitosas. Esto último, posiciona al ente subnacional como referente en políticas sanitarias, no sólo a escala nacional sino que también internacional, con el respaldo de contar con la cooperación de un organismo cuyo prestigio es ampliamente reconocido.

Por otro lado, a la hora de elegir los objetivos de cooperación, las partes tienen en cuenta una multiplicidad de factores que tienen que ver con el rol de la OPS/OMS en el país y los intereses que cada uno persigue. Ahora bien, encontrándonos a meses de concluir los ODM 2000-2015, los 193 Estados miembro de Naciones Unidas consensuaron respecto del contenido de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) 2015-2030, que serían adoptados durante la Cumbre de Jefes de Estado del próximo septiembre. Los puntos focales de cooperación de los convenios podrían variar para contemplar los nuevos ODS, ya sea ampliando la población de interés (ODM 3 “Lograr una vida saludable en todas las edades”) o centrándose en determinantes sociales de la salud como es el ambiente. En cuanto a esto, la superposición de objetivos que interesen a más de una agencia, plantea el interrogante de posibles convenios de cooperación triangulares.

Referencias

Cooper, A. F. (2013). The Oxford Handbook of Modern Diplomacy. Oxford: Oxford Handbooks Online.

Gasol Varela, C., & Carabajal, J. J. (2008). La gestión internacional de las provincias en el marco del sistema federal argentino y a la luz de sus propias constituciones. En E. Iglesias, G. Zubelzú, V. Iglesias, J. Bertranou, A. Cafiero, J. J. Carabajales, . . . M. Salviolo, Las provincias argentinas en el escenario internacional. Desafíos y obstáculos de un sistema federal (pág. 50). Buenos Aires: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD.

Hocking, B. (1986). Regional governments and international affaires: foreign policy problem or deviant behaviour? International Journal, 477-507.

Keating, M. (1999). Regiones y Asuntos Internacionales; Motivos, Oportunidades y Estrategias. En F. Aldecoa, & M. Keating, Paradiplomacia: Las Relaciones Internacionales de las Regiones (págs. 11-28). Barcelona: Marcial Pons.

Kincaid, J. (1990). Constituent Diplomacy in Federal Polities and the Nation-State: Conflict and Cooperation. En H. J. Michelmann, & S. Panayotis , The Role of Subnational Units (págs. 54-75). Oxford: Clarendon Press.

Lecours, A. (2008). Discussion Papers in Diplomacy. Political Issues of Paradiplomacy: Lessons from the Developed World. Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’.

Milani, C. R. (2011). International Relations and the Paradiplomacy of Brazilian Cities: Crafting the Concept of Local International Management. Brazilian Administration Review, 21-36.

RACI. (s.f.). Marco teórico. Orígenes, lógica y funcionamiento de la Cooperación Internacional. En International Cooperation Handbook – A tool for the strengthening of civil society organizations. Obtenido de http://www.raci.org.ar/resources-for-ngos/handbook-of-international-cooperation/international-cooperation-handbook-a-tool-for-the-strengthening-of-civil-society-organizations/?lang=en

Constanza Barbera es abogada, master en RRII AL- Europa Universidad de Bologna; pertenece al equipo de investigación DeCyT (2014-2016) "Federalismo y gestión internacional. Los gobiernos locales argentinos en la escena internacional, a partir de la reforma constitucional de 1994" y al Comité de Las Provincias Argentinas en el Plano Internacional del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI)