Desafíos sistémicos para la OMC y el Mercosur
El Mercosur y la Organización Mundial del Comercio (OMC) son bienes públicos internacionales cuyo debilitamiento no parecería ser del interés nacional de la Argentina ni del de sus sectores productivos. Los dos ámbitos enfrentan continuos desafíos. Están relacionados con su eficacia y, en última instancia, con su legitimidad social. Pueden ser en tales casos, verdaderos desafíos sistémicos, esto es, que cuestionen la propia supervivencia del respectivo ámbito, al menos como algo que pueda ser considerado relevante por los países y sus empresas. Si bien son desafíos naturales, ellos se complican por el hecho de que el escenario internacional actual se caracteriza por una fuerte dinámica de cambio y, más recientemente, por la acumulación de signos que tornan previsible un escenario de “tormenta perfecta”. Es una dinámica de cambio que genera continuos efectos de obsolescencias. Los riesgos sistémicos en el Mercosur y en la OMC son superables. Requieren un diagnóstico actualizado sobre sus raíces y alcances y sobre todo, voluntad política para enfrentarlos a tiempo, destaca Félix Peña en su último informe “Desafíos sistémicos para la OMC y el Mercosur”.
El Mercosur y la Organización Mundial del Comercio (OMC) son ámbitos institucionales (principios, reglas de juego, disciplinas colectivas, mecanismos de negociación y de decisión, sistemas de solución de controversias) relevantes para la inserción comercial externa de la Argentina. En la actualidad son los más relevantes, junto con la ALADI en cuyo marco se han celebrado numerosos acuerdos preferenciales con otros países miembros.
Lo son, en especial, para la proyección al mundo de la capacidad de producir bienes y de prestar servicios de las empresas que operan en el país. Generan disciplinas colectivas que pueden permitir, si se respetan y son bien utilizadas, neutralizar efectos sobre el comercio exterior resultantes de asimetrías de poder económico existentes, tanto en el plano regional como, en particular, en el global.
Son bienes públicos internacionales cuyo debilitamiento no parecería ser del interés nacional ni del de sus sectores productivos. Trabajar para fortalecerlos, incluso a través de su continua renovación, parecería ser entonces una de las prioridades para la política de desarrollo de alianzas externas de nuestro país.
En el caso del Mercosur, la importancia para la Argentina y sus socios trasciende el plano económico y comercial. Penetra hondo en el político, ya que está vinculado con la preservación de un entorno sudamericano de razonable gobernabilidad y que sea funcional a los esfuerzos nacionales de transformación productiva y de desarrollo. Esto es, de un espacio geográfico regional en el que predominen la paz y la estabilidad política como resultantes de democracias sustentadas en la cohesión social. La fragmentación y el predominio del conflicto en el contexto externo contiguo – que en la práctica hoy tiene un alcance que incluye todo el espacio geográfico sudamericano -, no parecería que sea conveniente ni para el país ni para sus socios.
En el caso de la OMC, la importancia deriva de sus objetivos de lograr condiciones que permitan una continua expansión del intercambio mundial de bienes y de servicios y, a la vez, un equilibrio razonable de los muy diferentes intereses comerciales de sus múltiples países miembros. Institucionaliza un sistema multilateral de comercio global basado – entre otros – en el principio de no discriminación y en reglas custodiadas por expertos – a través de su mecanismo de solución de controversias -. En la medida que funcione bien y que se fortalezca, debería permitir aspirar a un cuadro de ganancias mutuas para todos los países miembros, incluso los menos desarrollados. Ganancias para unos, porque si bien son grandes, tienen sus intereses y los de sus empresas expandidos por todo el mundo. Y para otros, menos grandes o pequeños, porque si las reglas efectivamente se cumplen permitirían atenuar, al menos en términos relativos, los efectos de algunas de las diferencias de poder existentes. La anarquía internacional – o la selva – como opción no parecería ser del interés nacional de ningún país. Aunque en realidad, la historia larga pone de manifiesto que suele ser una tentación recurrente, especialmente de los que tienen poder o aspiran a tenerlo.
Los dos ámbitos enfrentan continuos desafíos. Seguirá siendo así en el futuro. Son desafíos relacionados con su eficacia y, en última instancia, con su legitimidad social. Pueden ser en tales casos, verdaderos desafíos sistémicos, esto es, que cuestionen la propia supervivencia del respectivo ámbito, al menos para ser percibido como relevante por los países y sus empresas. Son desafíos que también se observan en otras latitudes, incluso en la propia Unión Europea – tras el “no” irlandés – y en el NAFTA – tras los planteamientos efectuados en la campaña presidencial de los EEUU -.
Puede considerarse que el enfrentar continuos desafíos, sea entonces lo natural en procesos de construcción de sistemas internacionales – uno regional, el otro global – basados en reglas de juego e instituciones que reflejan la voluntad de todas las naciones soberanas participantes. De ahí que en ambos - la OMC y el Mercosur - sigue predominando la regla del consenso. Y de ahí también la importancia práctica de una mecánica institucional que contemple la función de concertación de los intereses nacionales en juego. Es una función que existe en la OMC, pero que sólo está embrionaria en el Mercosur. La Secretaría Técnica – a cargo hoy de un experto muy competente - es todavía un órgano demasiado débil como para aspirar cumplir tal función. Ello puede explicar insuficiencias que se han observado a través de los años en el proceso de creación normativa del Mercosur y en la diseminación de su imagen.
Y enfrentar desafíos es más natural aún, considerando que en ambos casos existe una fuerte disparidad de dimensión y de poder relativo entre los países miembros. En los más grandes, la propensión a un comportamiento unilateral discrecional -esencialmente “power-oriented” en el lenguaje del profesor John Jackson – suele ser común. Pero se acentúa cuando predominan factores de seguridad en sus políticas externas y, en particular, cuando se entra en fases recesivas de sus economías. El proteccionismo comienza entonces a ser lo popular. Y en los menos grandes, tal propensión podría reflejar incluso, en algunos casos, una baja valoración del papel de reglas e instituciones en el propio desarrollo económico o en su vida política interna. Ello puede conducir a comportamientos que terminan afectando el carácter “rule-oriented” de ámbitos como el del Mercosur y el de la OMC. A veces incluso, como reflejo del comportamiento que observan en los más grandes, generándose entonces un efecto dominó negativo para el sistema de disciplinas colectivas. Al así hacerlo, terminan por fortalecer la propensión al comportamiento “power-oriented” de quienes realmente tienen capacidad para jugar fuerte. Un país mediano o chico que no valore el predominio de reglas de juego libremente pactadas en el plano global o regional, puede estar – aún sin tener conciencia de ello – favoreciendo los intereses de aquellos países de mayor poder económico con los cuáles interactúa. En tales casos, el no respetar las reglas termina facilitando comportamientos unilaterales discrecionales de los países más grandes. La cultura de reglas de juego precarias – se cumplen si se puede – suele tener con el tiempo efectos letales para los más débiles. Ha sido común en nuestra región.
Pero si bien son desafíos naturales, ellos se complican por el hecho que el escenario internacional actual se caracteriza por una fuerte dinámica de cambio y, más recientemente, por la acumulación de signos que tornan previsible la “tormenta perfecta”. La propensión a disciplinas colectivas en las relaciones comerciales internacionales termina entonces erosionándose gradualmente, como resultante de los reflejos individuales de supervivencia que producen las incertidumbres.
Es una dinámica de cambio que genera – como todo momento que puede ser calificado de revolucionario en términos históricos - continuos efectos de obsolescencias en la vida social, política y económica, tanto en el plano interno de las naciones como en el internacional, sea éste global o regional. Obsolescencias que resultan de quedarse muchos protagonistas apegados a realidades del pasado superadas por los hechos. Que dificultan por ende proyectarse hacia un futuro esencialmente incierto pero que con seguridad será distinto. Esto es válido para países, individuos, empresas e instituciones sociales. Pero que en el caso de los ámbitos institucionales internacionales pueden deteriorar, de no mediar una estrategia de adaptación, su capacidad para brindar respuestas colectivas a problemas nuevos, que también son colectivos. Es éste quizás el verdadero riesgo sistémico que enfrentan hoy, tanto el Mercosur como la OMC, esto es, el riesgo de la obsolescencia.
De allí la importancia de la reunión de Ministros de un grupo relevante de países miembros a celebrarse en Ginebra a partir del 21 de este mes de julio. Si tiene éxito sería aún factible concluir este año una Rueda Doha quizás menos ambiciosa – pero razonablemente equilibrada - que lo originalmente previsto. Un fracaso en cambio ampliaría el riesgo de una crisis sistémica. No parece que éste sea un escenario conveniente para las miles de empresas de todos los tamaños y orígenes que se han internacionalizado, integrando cadenas transnacionales de producción y suministro. Ellas requieren precisamente de reglas de juego de alcance global y custodiadas por expertos. Es lo que facilita la OMC y su sistema de solución de controversias. Incluso, funcionando bien, la OMC es el marco que permitiría disciplinar los acuerdos preferenciales. O que los tornaría menos.
Los riesgos sistémicos en el Mercosur y en la OMC son superables. Pero requieren para ello un diagnóstico actualizado sobre sus raíces y alcances. Requieren sobre todo, mucha voluntad al más alto nivel político para enfrentarlos y sobre todo, mucho sentido práctico. En ambos casos, parece recomendable el liderazgo político deberían impulsar un debate amplio y profundo sobre su futuro.
Versión completa en www.felixpena.com.ar
Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank, y del Módulo Jean Monnet y del Núcleo Interdisciplinario de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF). Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).
Lo son, en especial, para la proyección al mundo de la capacidad de producir bienes y de prestar servicios de las empresas que operan en el país. Generan disciplinas colectivas que pueden permitir, si se respetan y son bien utilizadas, neutralizar efectos sobre el comercio exterior resultantes de asimetrías de poder económico existentes, tanto en el plano regional como, en particular, en el global.
Son bienes públicos internacionales cuyo debilitamiento no parecería ser del interés nacional ni del de sus sectores productivos. Trabajar para fortalecerlos, incluso a través de su continua renovación, parecería ser entonces una de las prioridades para la política de desarrollo de alianzas externas de nuestro país.
En el caso del Mercosur, la importancia para la Argentina y sus socios trasciende el plano económico y comercial. Penetra hondo en el político, ya que está vinculado con la preservación de un entorno sudamericano de razonable gobernabilidad y que sea funcional a los esfuerzos nacionales de transformación productiva y de desarrollo. Esto es, de un espacio geográfico regional en el que predominen la paz y la estabilidad política como resultantes de democracias sustentadas en la cohesión social. La fragmentación y el predominio del conflicto en el contexto externo contiguo – que en la práctica hoy tiene un alcance que incluye todo el espacio geográfico sudamericano -, no parecería que sea conveniente ni para el país ni para sus socios.
En el caso de la OMC, la importancia deriva de sus objetivos de lograr condiciones que permitan una continua expansión del intercambio mundial de bienes y de servicios y, a la vez, un equilibrio razonable de los muy diferentes intereses comerciales de sus múltiples países miembros. Institucionaliza un sistema multilateral de comercio global basado – entre otros – en el principio de no discriminación y en reglas custodiadas por expertos – a través de su mecanismo de solución de controversias -. En la medida que funcione bien y que se fortalezca, debería permitir aspirar a un cuadro de ganancias mutuas para todos los países miembros, incluso los menos desarrollados. Ganancias para unos, porque si bien son grandes, tienen sus intereses y los de sus empresas expandidos por todo el mundo. Y para otros, menos grandes o pequeños, porque si las reglas efectivamente se cumplen permitirían atenuar, al menos en términos relativos, los efectos de algunas de las diferencias de poder existentes. La anarquía internacional – o la selva – como opción no parecería ser del interés nacional de ningún país. Aunque en realidad, la historia larga pone de manifiesto que suele ser una tentación recurrente, especialmente de los que tienen poder o aspiran a tenerlo.
Los dos ámbitos enfrentan continuos desafíos. Seguirá siendo así en el futuro. Son desafíos relacionados con su eficacia y, en última instancia, con su legitimidad social. Pueden ser en tales casos, verdaderos desafíos sistémicos, esto es, que cuestionen la propia supervivencia del respectivo ámbito, al menos para ser percibido como relevante por los países y sus empresas. Son desafíos que también se observan en otras latitudes, incluso en la propia Unión Europea – tras el “no” irlandés – y en el NAFTA – tras los planteamientos efectuados en la campaña presidencial de los EEUU -.
Puede considerarse que el enfrentar continuos desafíos, sea entonces lo natural en procesos de construcción de sistemas internacionales – uno regional, el otro global – basados en reglas de juego e instituciones que reflejan la voluntad de todas las naciones soberanas participantes. De ahí que en ambos - la OMC y el Mercosur - sigue predominando la regla del consenso. Y de ahí también la importancia práctica de una mecánica institucional que contemple la función de concertación de los intereses nacionales en juego. Es una función que existe en la OMC, pero que sólo está embrionaria en el Mercosur. La Secretaría Técnica – a cargo hoy de un experto muy competente - es todavía un órgano demasiado débil como para aspirar cumplir tal función. Ello puede explicar insuficiencias que se han observado a través de los años en el proceso de creación normativa del Mercosur y en la diseminación de su imagen.
Y enfrentar desafíos es más natural aún, considerando que en ambos casos existe una fuerte disparidad de dimensión y de poder relativo entre los países miembros. En los más grandes, la propensión a un comportamiento unilateral discrecional -esencialmente “power-oriented” en el lenguaje del profesor John Jackson – suele ser común. Pero se acentúa cuando predominan factores de seguridad en sus políticas externas y, en particular, cuando se entra en fases recesivas de sus economías. El proteccionismo comienza entonces a ser lo popular. Y en los menos grandes, tal propensión podría reflejar incluso, en algunos casos, una baja valoración del papel de reglas e instituciones en el propio desarrollo económico o en su vida política interna. Ello puede conducir a comportamientos que terminan afectando el carácter “rule-oriented” de ámbitos como el del Mercosur y el de la OMC. A veces incluso, como reflejo del comportamiento que observan en los más grandes, generándose entonces un efecto dominó negativo para el sistema de disciplinas colectivas. Al así hacerlo, terminan por fortalecer la propensión al comportamiento “power-oriented” de quienes realmente tienen capacidad para jugar fuerte. Un país mediano o chico que no valore el predominio de reglas de juego libremente pactadas en el plano global o regional, puede estar – aún sin tener conciencia de ello – favoreciendo los intereses de aquellos países de mayor poder económico con los cuáles interactúa. En tales casos, el no respetar las reglas termina facilitando comportamientos unilaterales discrecionales de los países más grandes. La cultura de reglas de juego precarias – se cumplen si se puede – suele tener con el tiempo efectos letales para los más débiles. Ha sido común en nuestra región.
Pero si bien son desafíos naturales, ellos se complican por el hecho que el escenario internacional actual se caracteriza por una fuerte dinámica de cambio y, más recientemente, por la acumulación de signos que tornan previsible la “tormenta perfecta”. La propensión a disciplinas colectivas en las relaciones comerciales internacionales termina entonces erosionándose gradualmente, como resultante de los reflejos individuales de supervivencia que producen las incertidumbres.
Es una dinámica de cambio que genera – como todo momento que puede ser calificado de revolucionario en términos históricos - continuos efectos de obsolescencias en la vida social, política y económica, tanto en el plano interno de las naciones como en el internacional, sea éste global o regional. Obsolescencias que resultan de quedarse muchos protagonistas apegados a realidades del pasado superadas por los hechos. Que dificultan por ende proyectarse hacia un futuro esencialmente incierto pero que con seguridad será distinto. Esto es válido para países, individuos, empresas e instituciones sociales. Pero que en el caso de los ámbitos institucionales internacionales pueden deteriorar, de no mediar una estrategia de adaptación, su capacidad para brindar respuestas colectivas a problemas nuevos, que también son colectivos. Es éste quizás el verdadero riesgo sistémico que enfrentan hoy, tanto el Mercosur como la OMC, esto es, el riesgo de la obsolescencia.
De allí la importancia de la reunión de Ministros de un grupo relevante de países miembros a celebrarse en Ginebra a partir del 21 de este mes de julio. Si tiene éxito sería aún factible concluir este año una Rueda Doha quizás menos ambiciosa – pero razonablemente equilibrada - que lo originalmente previsto. Un fracaso en cambio ampliaría el riesgo de una crisis sistémica. No parece que éste sea un escenario conveniente para las miles de empresas de todos los tamaños y orígenes que se han internacionalizado, integrando cadenas transnacionales de producción y suministro. Ellas requieren precisamente de reglas de juego de alcance global y custodiadas por expertos. Es lo que facilita la OMC y su sistema de solución de controversias. Incluso, funcionando bien, la OMC es el marco que permitiría disciplinar los acuerdos preferenciales. O que los tornaría menos.
Los riesgos sistémicos en el Mercosur y en la OMC son superables. Pero requieren para ello un diagnóstico actualizado sobre sus raíces y alcances. Requieren sobre todo, mucha voluntad al más alto nivel político para enfrentarlos y sobre todo, mucho sentido práctico. En ambos casos, parece recomendable el liderazgo político deberían impulsar un debate amplio y profundo sobre su futuro.
Versión completa en www.felixpena.com.ar
Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank, y del Módulo Jean Monnet y del Núcleo Interdisciplinario de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF). Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).
Félix Peña
