El proceso hacia el TPP y sus primeros impactos en América Latina

Siempre fue una posibilidad. Pero ahora el TPP se ha transformado en una posibilidad creíble. Y como tal se lo percibe ahora como parte de una realidad, aunque ella sea confusa. Al menos en los países que son miembros. Pero también en los que debaten sobre sus efectos y sobre si les conviene seguir el mismo camino. Su riesgo son los espejismos. Pueden ser la resultante de la necesidad de “vender” el producto. Esto es, de convencer a las opiniones públicas – a las internas de los países miembros y a la internacional – que el acuerdo que se ha logrado y que aún se desconoce en su contenido específico, es la apertura a un nuevo ciclo del comercio mundial y, por ende, del desarrollo de todos los pueblos. O de visualizarlo como el equivalente del mal, resaltando sus eventuales aspectos negativos.

Lo concreto es que el proceso que conduce al Acuerdo Transpacífico (TPP) ha entrado en una nueva etapa que aspira a ser definitiva, al menos en la perspectiva de quienes lo impulsan. Los doce países que participan en la negociación han dado este 5 de octubre, en Atlanta, un paso significativo hacia la conclusión del Acuerdo. Tales países son: Australia, Brunei, Canadá, Chile, Estados Unidos, Malasia, México, Japón, Nueva Zelanda, Perú, Singapur y Vietnam. Sin perjuicio de otros, se estima que Corea del Sur y Taiwan pudieran ser los próximos a adherir.

Las negociaciones que condujeron al TPP, comenzaron en el 2010, en base a la cláusula de adhesión del Acuerdo Transpacífico de Asociación Económica – el Pacific 4 o P4 -, que había sido suscripto en el 2006 por Chile, Brunei Darussalam, Nueva Zelanda y Singapur.  

Pero falta aún un complejo trecho a recorrer para llegar a la meta final – esto es la entrada en vigencia del acuerdo -, y los factores que han alimentado las incertidumbres sobre el resultado final, están aún presentes.

En primer lugar, deberá ahora terminarse la fase de formalización del texto acordado en Atlanta. Todo indica que es un paso de alto contenido técnico y jurídico, pero fácil de dar, al menos desde un punto de vista político. Se estima que estará concluida en pocas semanas. Los Ministros de los doce países, al anunciar la conclusión de la etapa de negociación, señalaron que “to formalize the outcomes of the agreement, negotiators will continue technical work to prepare a complete text for public release, including the legal review, translation, and drafting and verification of the text”. Luego agregaron, “we look forward to engaging with stakeholders on the specific features of this agreement and undergoing the domestic processes to put the agreement in place” (ver https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2015/october/trans-pacific-partnership-ministers).

Recién al concluirse esta fase técnica y jurídica, podrá comenzarse en cada país el debate en profundidad sobre los contenidos del acuerdo, que se someterá luego a su aprobación final conforme a los respectivos procedimientos constitucionales. Tener acceso al texto es importante ya que se sabe que, como en cualquier acuerdo internacional de comercio, será en la letra fina y en los detalles donde podrán recién apreciarse los alcances reales de lo que se pacta. Opinar sobre un acuerdo de comercio sin poder conocer su texto, no parece algo muy recomendable.

Hasta el momento la transparencia sobre lo que se ha negociado no ha sido precisamente muy intensa. Al menos, así lo señalan instituciones representativas de la sociedad civil en los países participantes de estas negociaciones. Incluso en el caso de algunos de los capítulos más sensibles, tales como los de propiedad intelectual y de las inversiones, quienes no son parte del proceso negociador sólo los habrían podido conocer a través de wikileaks.

La cuestión de la transparencia adquiere mayor importancia política en esta etapa final del proceso de aprobación del acuerdo. Y ello es así, debido precisamente a que se ha instalado la idea de que, hasta el presente, el hecho que no se conozcan los textos concretos más relevantes no haya sido casual. Por el contrario, se observa una tendencia a estimar que ello pueda deberse a intereses empresarios de evitar un debate abierto sobre lo que se habrá de acordar en algunas cuestiones sensibles. Se suele imputar la responsabilidad de la falta de transparencia a sectores de los países mayores y especialmente de los Estados Unidos. Cabe tener presente que los dos países de mayor dimensión económica, EEUU y Japón, junto con Australia y Canadá representan por lo demás, un alto porcentaje del 40% del producto mundial que se atribuye al conjunto de los doce países, al menos cuando se quiere resaltar en el plano mediático la importancia global relativa que tendrá el acuerdo. Son estos, por lo demás, los países con una mayor gravitación en cada uno de los principales indicadores económicos sobre el área que abarca el acuerdo, especialmente de los utilizados para poner de relieve su importancia y sus impactos en el contexto del comercio y de la economía global.

Conocer bien el contenido del TPP, también adquiere importancia por el hecho que pretende ir más allá de lo que ha sido acordado en otros acuerdos multilaterales o regionales de libre comercio y, en particular, de lo que ha sido acordado en el ámbito de la OMC. Su carácter OMC plus, junto con el hecho de ser un acuerdo que aspira a ser funcional al desarrollo de cadenas de valor de alcance global, es precisamente uno de los principales argumentos que se están utilizando para explicar y justificar el TPP.

Por lo demás, el relato predominante en los más entusiastas promotores del TPP, indica que es sólo un primer paso, hacia una nueva generación de acuerdos, entre los cuales el siguiente más importante sería el que se negocia entre los EEUU y la UE. Y que este primer paso está sentando los estándares de compromisos internacionales de nueva generación en materia, entre otras, de propiedad intelectual, inversiones, marcos regulatorios, compras gubernamentales, nuevas tecnologías, medio ambiente, y condiciones laborales, que luego serían muy difíciles, incluso imposibles, de evitar en futuros acuerdos (para un sumario del contenido que tendría el acuerdo, ver https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2015/october/summary-trans-pacific-partnership).

Lo que estaría en juego entonces es algo que trasciende el plano más estricto del sistema comercial internacional. Penetra hondo en la dimensión geopolítica de las relaciones comerciales internacionales. Ella es la de permitir apreciar quiénes son los rules makers del sistema internacional. Pero la redistribución del poder mundial, que se ha puesto en evidencia en los últimos años, no da lugar a imaginar que haya países que teniendo recursos de poder disponibles, acepten pasivamente ser marginados del proceso de producción de reglas que los puedan afectar. Los casos de China e India, son sólo algunos que se pueden tener presentes al respecto. Y hasta el momento ambos países están marginados del TPP.

En todo caso, la conclusión de las negociaciones del TPP ya tiene una gravitación que trasciende a sus países miembros. De allí que sea importante constatar que tras el anuncio del 5 de octubre, el TPP es visto ya como una posibilidad creíble. Como tal no podría, entonces, ser ignorado en la estrategia de inserción comercial internacional y de negociaciones, por ningún país que aspira a competir con sus bienes, servicios e inversiones en los mercados mundiales (Ver el artículo de Simon Evenett mencionado en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter). Esto es válido también en el caso de los países latinoamericanos. Tres países de la región serán miembros plenos del TPP: Chile, Perú y México. Otros aspirarán a serlo. De hecho la posibilidad de incorporarse al TPP ha sido evocada en pronunciamientos y análisis que se han efectuado en el Brasil y, en particular, en los sectores empresarios. Otra cuestión es saber si ello es posible en la perspectiva de los países miembros del TPP.

Asimismo, al ser percibido como una posibilidad creíble –y no remota- la cuestión del TPP ha entrado de lleno en la realidad del debate contemporáneo sobre el futuro del sistema del comercio internacional. Lo ha hecho a través de las agendas estratégicas, ofensivas o defensivas, de múltiples protagonistas, sean ellos gobiernos, empresas, sectores políticos o sociales. Ello se observa por cierto en los países que son parte del TPP. Pero también se observa –y es muy posible que se observe cada vez más-  en otros países latinoamericanos. La prensa del Brasil ha reflejado la intensidad del impacto que el anuncio del 5 de octubre ha producido en el país. Es un impacto que se traduce en la percepción de que el Brasil y sus empresas puedan quedar aislados, si es que no se adaptan a la nueva realidad del comercio internacional. Tal realidad, se reflejaría precisamente en el TPP y en los criterios que estaría fijando con respecto a alcances y calidades de normas vinculadas con aspectos relevantes del comercio internacional.

Tanto por ser una posibilidad creíble, como por ser percibido como una nueva realidad – aunque ella sea aún confusa -, el “hecho TPP” puede dar lugar a espejismos en las relaciones comerciales internacionales. Son espejismos que pueden tener efectos positivos y también negativos. Son positivos si eventualmente se traducen en la voluntad de alcanzar objetivos constructivos. Son negativos si, por el contrario, terminan despertando pasiones que se traduzcan en percepciones y debates de signo ideológico sobre la realidad. Quizás la experiencia acumulada hace unos años con las negociaciones del ALCA pueda ser útil al respecto. Y es una experiencia que, en sus connotaciones más emocionales e ideológicas, podría incluso reproducirse en relación al TPP.

Hacia el futuro, la principal preocupación podría derivarse de una situación que hoy ya es posible visualizar. Resultaría de los efectos acumulados de dos tendencias contrapuestas. La de la proliferación de mega-acuerdos preferenciales, que de hecho se transformen en una especie de redes de clubes privados y, por ende, discriminatorios para quienes no son miembros. Y la del debilitamiento e irrelevancia del sistema multilateral de la OMC. En tal sentido, los eventuales resultados de la Conferencia Ministerial de Nairobi, en diciembre próximo, adquieren una mayor relevancia a la luz de la eventual puesta en vigencia del TPP.

Son dos tendencias que, en su eventual contradicción, requieren ser observadas en perspectivas que trasciendan el más limitado plano económico y del comercio internacional. Por el contrario requieren, tanto de los analistas como de los protagonistas, ser visualizadas por sus efectos en el agotamiento de un orden mundial que surgiera del fin de la Segunda Guerra Mundial y en los intentos de sustituirlo por una nueva gobernanza global.

En todo caso, lo recomendable parecería ser el que la tendencia a la proliferación de mega acuerdos comerciales preferenciales, sean ellos regionales o interregionales, se inserte en el marco de un sistema comercial multilateral global fortalecido. Ello implicaría mucho liderazgo político, empresario e intelectual, a fin de privilegiar en los múltiples frentes la idea de la convergencia en la diversidad. E implicaría revisar reglas de juego del sistema multilateral, a fin de prever específicamente mecanismos conducentes a la convergencia en un marco de pluralismo.

A tal efecto, dos elementos claves parecen ser necesarios. Uno es el de la transparencia en los acuerdos que se negocien, pero no sólo cuando ellos se concluyan. El otro es el de un mecanismo de arbitraje técnico independiente – una especie de ombudsperson de la OMC -, que permita apreciar los efectos de eventuales divergencias y señalizar hojas de ruta conducentes a la convergencia.

Texto completo en www.felixpena.com.ar

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC;  Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.