¿Es posible trasladar el modelo jurídico europeo al Mercosur?

El tema de las asimetrías institucionales entre la UE y el Cono Sur es uno de los problemas más importantes que se abordan en el acuerdo birregional, señaló Zalduendo. Dividió su exposición en tres grandes grupos: uno que consideró "muy provocativo", que es la institucionalización de un proceso de integración; el segundo relacionado con algunos elementos que revelan un requisito que está solicitando la UE al Mercosur para avanzar en el acuerdo en materia institucional; y el tercero constituido por las dificultades institucionales del Mercosur.

Institucionalización/ supranacionalidad

En primer lugar, es habitual equiparar la existencia de órganos supranacionales con mayor institucionalización y acuerdo de integración. En principio, no me parece acertada la comparación, afirmó Zalduendo. En todo acuerdo de integración, hay cesión de soberanía, si la hay. Nosotros tenemos una Unión Aduanera muy imperfecta, pero ningún país puede cambiar autónomamente los aranceles. Distinto es decir que hay mayor institucionalización porque hay órganos Supranacionales, y si estos no existen, la institucionalización falla, señaló.

Esto puede ser un error dentro de las características propias de cada movimiento, porque lo importante no es tener Organos Supranacionales, sino conseguir que los compromisos se cumplan. Si los compromisos se cumplen porque éstos existen, bienvenido sea. Pero pueden cumplirse a pesar de la falta de Organos Supranacionales, como por ejemplo el Acuerdo de América del Norte (NAFTA) en el cual existe un reglamento del cual no se puede mover.

El modelo europeo, que enamora a los expertos, en especial los jurídicos, es difícil de ser trasladado a otros ambientes. Cuando nace el Mercosur, en 1991, nace bajo el principio “no queremos supranacionalizar y no queremos burocracias grandes”, porque había una experiencia latinoamericana negativa en este sentido que venía por ejemplo, del antiguo Grupo Andino. El grupo, insatisfecho porque en las negociaciones los llamados ABRAMEX (Argentina, Brasil y México) tenían los mejores resultados en la integración, quisieron formar su esquema andino, que no se limitaba a lo comercial, sino que iba a ser un esquema de programación industrial conjunta, de armonización de políticas, y de estructura institucional a imagen y semejanza de la UE.

Entonces crean una Comisión, que es el Consejo de Ministros, una Junta del Acuerdo de Cartagena, que es la Comisión Europea Supranacional, cuyos integrantes no obedecen órdenes de los gobiernos; un Parlamento y un Tribunal. El Grupo Andino no avanzó en la integración económica, ni política, ni institucional, a pesar de esta organización a la europea. Por otra parte, teníamos la ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio) y su sucesora la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración), con unas burocracias enormes.

En el Mercosur, fundamentalmente a partir de la oposición de Brasil, se dijo que no se querían órganos técnicos que lo asesoraran, ni Organos Supranacionales, y sí se querían órganos intergubernamentales que iban a ir llevando adelante el proceso.

Esto sirvió mientras el proceso fue fácil, es decir, cuando en el Tratado de Asunción se puso rebaja automática y cronometrada a los aranceles, esto anduvo bien. A la hora de la verdad, en 1995, cuando hay que constituir la Unión Aduanera y armonizar políticas internas, la organización institucional falló.

Sin embargo, la gran pregunta es: con la tradición jurídica latinoamericana, ¿un Organo Supranacional hubiera podido imponerse a los países? Hay que tener en cuenta otra variable: son sólo cuatro países con grados de desarrollo muy diferenciados; Brasil es, junto con México, uno de los países más industrializados de América Latina.

Es decir, el esquema europeo de países de similar desarrollo económico no se da en el Mercosur. Hay unos trabajos muy buenos que se están haciendo en el BID, que están hablando desde el año 2002, de la “nueva jerga” del Mercosur. Yo he tomado uno de ellos, un experto brasileño, Pedro Da Motta Veiga, quien da una nueva definición de institucionalización y dice: “institucionalizar el Mercosur significaría, no crear instituciones sino establecer un sistema de elaboración de normas eficiente y un régimen que se adapte al cumplimiento de observancia de estas normas que reflejan compromisos”. Yo adhiero a esto.

La Comunidad Europea tiene desde el Tratado de Roma, una virtud que fue la de establecer normas que, aprobadas en lo órganos europeos, rigen en los países directamente: los llamados “reglamentos”; y otros, las llamadas “directivas”, que necesitan una acción nacional para que rijan en los distintos países. Esto constó en el Tratado. Los países tuvieron que reformar la Constitución, dictar los Tribunales Constitucionales Superiores y establecer jurisprudencia para adaptarse a esto. Nosotros no tenemos esto en el Mercosur.

Ha habido un reciente intento de Argentina de modificar el Protocolo de Ouro Preto, que es el que habla de la necesidad de incorporar la normativa Mercosur. El problema es que más de la mitad de las normas aprobadas no están vigentes, porque las normas que aprueban el Consejo y la Comisión de Comercio necesitan un Acto Nacional de Incorporación. Los países no dictan ese Acto, entonces se intentó llevar a consideración de los socios, por parte de Argentina, una modificación al Protocolo de Ouro Preto que dejara sin efecto este articulo y que estableciera la aplicación directa de los territorios de aquellas normas que sólo requieren aprobación por los Poderes Ejecutivos.

Esto no fue posible acordarlo con los demás países, tanto Uruguay como Brasil dijeron: “tenemos que ir antes a una reforma constitucional”. Entonces, el verdadero problema del Mercosur es la falta de un buen sistema para elaborar normas y que estas se cumplan internamente.

Requisitos europeos

La segunda parte se refiere a algunos elementos que revelan que hay un requerimiento de la UE para que el Mercosur se institucionalice. Me remito a cuando se firmó, en diciembre de 1995 el Acuerdo de Cooperación Birregional entre la UE y el Mercosur, que todavía no hablaba de establecer una zona de libre comercio, sino que era solamente cooperación. La UE se resistía a firmarlo porque el Mercosur no tenía todavía personalidad jurídica. Hay que pensar que el esquema europeo asienta sus bases en la consistencia jurídica. El Protocolo de Ouro Preto adjudicaba esta consistencia al Mercosur, pero Brasil todavía no lo había aprobado. Rápidamente, el Congreso brasileño aprobó el Protocolo de Ouro Preto y fue como un alivio para la UE.

Asimetrías institucionales

Después están las diferencias, que se ven muy claras, que la parte europea es una Unión Aduanera perfecta, donde hay libre tránsito de mercaderías una vez que han pagado el arancel en un solo país. Esto en primer lugar: territorio aduanero único. Y en segundo lugar, clara transmisión a los órganos comunitarios. En este acuerdo Mercosur - UE, que ojalá lleguemos a firmar, como no se limita a comercio de bienes sino que están involucrados estos temas que acabo de enumerar y algunos de cooperación, desde el punto de vista europeo tendrán que ser fijados por el Consejo y por los veinticinco actuales países, porque hay temas que ellos no han delegado a la Comunidad Europea.

El Mercosur en cambio, no es un territorio aduanero único, no hay recaudación de la renta aduanera unificada, es decir que se paga el arancel al entrar por el puerto de Buenos Aires, tiene gruesas diferencias con la UE. Disponemos además de esta organización institucional sin delegación de facultades a los órganos de Mercosur, sino que todo está sujeto a la aprobación de los cuatro países del Mercosur. Estas son las asimetrías que están candentes en el Acuerdo Mercosur – UE.