Escenarios para un Mercosur en expansión

Vamos a comenzar con el análisis de qué se está negociando en el mundo, dónde está parado el MERCOSUR. La primera cuestión es que hoy estamos en un contexto favorable, en el sentido de que en el MERCOSUR todos los socios están creciendo. Esta coyuntura es muy distinta a la etapa recesiva de finales de los 90’, que era proclive a una cierta conflictividad comercial entre los socios. Hoy, en esta coyuntura en la que todos estamos creciendo, debería ser una oportunidad para hacer planteos estratégicos hacia el futuro. Pero a pesar de que todos crecemos, hay un par de temas que tienen cierta particularidad: por un lado, tenemos una coyuntura de tipo de cambio que está favoreciendo a Argentina -en el tipo de cambio bilateral con Brasil- y que es uno de los puntos en los que Argentina se veía históricamente en desventaja. Pero a pesar de tener este tipo de cambio favorable, vemos que Argentina está perdiendo participación en las importaciones que realiza Brasil, a pesar de que tenemos una preferencia por MERCOSUR, lo cual también se refleja en el déficit con Brasil en manufacturas.

Esto nos hace replantear la idea de que el socio grande del MERCOSUR, Brasil, al ser la locomotora regional iba a generar un importante arrastre, y que los socios menores exportaríamos a Brasil ya sea para su consumo o para abastecer procesos productivos que luego terminaban en exportaciones. Esta idea de exportar indirectamente a través de Brasil no se está dando. Hay distintas hipótesis por las cuales Brasil crece pero en términos relativos importa cada vez menos de los socios, hay “fugas” en este sistema del MERCOSUR. Algunos dicen es que es un problema de competitividad relativa de los socios que no están adecuando su eficiencia al ritmo de las otras economías, por lo tanto, van perdiendo a Brasil como mercado. Otros dicen que es más un tema de Brasil que está avanzando en su proceso de industrialización y sustitución de distintas importaciones, lo cual va dejando menos lugar a los socios regionales.

Todo esto nos pone en mayor relieve la necesidad que tiene el MERCOSUR de expandirse; esta es una necesidad básicamente de los socios menores porque Brasil tiene una inserción como exportador previo al MERCOSUR. La idea de crecer exportando a Brasil sigue siendo válida pero empieza a marcar cuáles son los límites.


¿Cuál es el contexto de las negociaciones internacionales?

A nivel de la Organización Mundial de Comercio (OMC), de la negociación multilateral, sabemos que la situación está extremadamente trabada entre todos los productos no agrícolas y la agricultura. Todo lo que se está tratando de negociar, en el sector de productos manufactureros, se está tratando de buscar que tenga un equilibrio por el tema de la agricultura. En ese sentido, tanto la Unión Europea, Estados Unidos como Japón, en productos muy específicos, tienen una posición bastante dura o proteccionista y cuesta mucho en estos momentos llegar a un acuerdo. El año pasado se suspendieron las negociaciones, este año volvieron y hoy se dice que puede haber alguna posibilidad de avanzar en el cierre de la Ronda, aunque está el riesgo de que sea solamente con un acuerdo formal con pequeñas modificaciones.

Los países grandes del MERCOSUR están insertos en esta negociación, Argentina y Brasil tienen un rol protagónico en un grupo que es el G-20 que se formó en la Reunión Ministerial de Cancún (2003) y que está constituido por países en desarrollo que están teniendo una estrategia bastante agresiva en el tema de agricultura (acceso a mercados, subvención a las exportaciones y ayuda interna). También son protagonistas del Grupo - NAMA 11 que es la coalición de once países en desarrollo que están pidiendo básicamente por el tema de no liberalizar tanto el acceso a mercados en las manufacturas no agropecuarias (NAMA: acuerdo sobre Acceso a los Mercados para los Productos No Agrícolas por su sigla en inglés). Hay una discusión en relación con la fórmula suiza, acerca de si los coeficientes para los países desarrollados y en desarrollo es la misma, es una cuestión más técnica pero claramente los dos socios más grandes del MERCOSUR están en esta discusión.

No se está desatendiendo el escenario multilateral y eso es importante porque si queremos expandir, lo primero, más allá de las relaciones bilaterales, es obtener más liberalización a nivel mundial y sobre todo liberalización en sectores en donde hay una alta distorsión para nuestros productos. Brasil, a su vez, aparte de estar con Argentina y estos dos grupos, integró lo que es ‘la mesa chica’ cuando se quiere llegar al último tramo de la negociación. Esta está formada por Estados Unidos y la Unión Europea, por el lado de los países desarrollados, y Brasil e India por el lado de los países en desarrollo. Con lo cual podemos decir que el MERCOSUR tiene una presencia importante en lo que es esta Ronda Doha.

La incógnita es si este año podrá darse algún avance ¿podrá haber algún primer equilibrio? Algunos son pesimistas y señalan que dado que en el 2008 va a haber elecciones en Estados Unidos quizás todo se congele y muchos auspician que un acuerdo sustantivo recién se podría dar en el año 2009. Ahora la cuestión es si el MERCOSUR, dado este impasse que puede durar hasta el 2009 ¿puede olvidarse del tema bilateral y apostar todo al regionalismo? Esa es una pregunta de fondo y la primera cuestión es si en el marco del MERCOSUR los países en desarrollo tienen mucho que ganar con el regionalismo o no ¿Qué pasa con la proliferación de acuerdos regionales?

Hoy en cualquier análisis de política exterior o de comercio internacional vemos que hay una alta proliferación de Tratados de Libre Comercio. Hay muchos con Estados Unidos y con la Unión Europea, en la región tenemos a Chile y México que han firmado varios TLC y son muy activos en estas negociaciones. En el caso de Chile es el más genuino porque tiene más diversificado su comercio, al contrario, México firma muchos TLC pero su comercio sigue orientado en un 90% con Estados Unidos, tiene una estrategia un poco más política que comercial en estos Tratados. La pregunta es si ¿el camino de Chile de hacer TLC o de algunos otros países en desarrollo es la mejor estrategia? Ahí es necesario realizar la pregunta de si el regionalismo erosiona o no al multilateralismo. Si empezamos a tener cada vez más acuerdos regionales ¿qué pasa con la OMC? ¿Una OMC fuerte es algo que nos conviene o no nos conviene? La discusión es ‘apostemos al regionalismo y que la OMC pase a un segundo lugar’ y esto no nos trae consecuencias, nuestros países podrían apostar a la proliferación de los Acuerdos Regionales (básicamente bilaterales) y jugar todo en este campo.

Pero cuando uno se pone a reflexionar un poco empieza a ver que con todo lo que puede no gustarnos de la OMC porque sigue habiendo asimetrías, países con más poder y otros con menos; a pesar de eso, hay negociación y los resultados o los acuerdos son por consenso. Esto permite que existan coaliciones y es justamente esta posibilidad lo que está equilibrando la negociación, y si bien está demorando la conclusión de la Ronda Doha, de otra forma los países más poderosos podrían imponer directamente sus condiciones. Entonces, si se debilita la OMC, los países en desarrollo están perdiendo un espacio donde tienen la posibilidad de articular políticas y defender sus intereses. Otro tema es que uno de los sectores más protegidos fue siempre la agricultura en los países desarrollados, y estos no la van a ceder en ningún lugar que no sea la OMC. La remoción de las distorsiones en el sector agrícola por parte de los países desarrollados no va a formar parte de los TLC.

Hay temas importantes para los países en desarrollo que sólo van a poder tratarse en la OMC, y esta es uno de los pocos foros donde hay que decidir por consenso y puede haber coaliciones; lo que hace disminuir las asimetrías de poder. En cualquier acuerdo bilateral que tenga que hacer un país de la región con Estados Unidos o con la Unión Europea, la asimetría es muy fuerte. El otro tema a favor de los países en desarrollo, que está reconocido por más que cuesta llevarlo a la práctica, es el del trato y diferenciado, y la no plena reciprocidad. La OMC es un ámbito en el que se reconoce que las asimetrías del desarrollo deben ser compensadas en los acuerdos comerciales. En NAMA esto da lugar a que con respecto a la fórmula suiza los países en desarrollo pidan que haya dos coeficientes, incluso el primer papel que presenta el Presidente de NAMA reconoce dos coeficientes, más allá de que no seas los que está solicitando el Grupo - NAMA 11 (Argentina y Brasil). En los acuerdos bilaterales, por lo general, pocas veces hay un trato especial y cuando lo hay es poco equitativo. Incluso al interior del MERCOSUR, Argentina y Brasil le han dado originalmente muy poca ventaja o muy poco trato especial a Paraguay y Uruguay. Con lo cual, en los acuerdos bilaterales es muy difícil poner estos temas en juego.

En NAMA los países desarrollados están pidiendo a los países en desarrollo que bajen los aranceles del 30% al 10% aproximadamente y los países desarrollados sólo reducirían su valor, que ya es bajo, al 3%. Entonces está en los papeles el trato diferenciado pero no se está respetando en las negociaciones. También es un problema que los países desarrollados dicen ‘nosotros ya tenemos aranceles bajos por eso no los podemos seguir bajando’, aunque no reconocen que en los últimos años han intentado sustituir las barreras arancelarias por otras barreras no arancelarias que son muy difíciles de erradicar. Esa erradicación es más fácil de concretar a nivel OMC a través de normas mundiales y multilaterales que en acuerdos bilaterales.

El MERCOSUR tiene que tener una posición firme y dentro de los grupos que están trabajando, dentro del NAMA 11 y del G-20, para que haya un cierre equilibrado de la Ronda y tener conciencia de que si este no es posible, aunque sea más tarde, no conviene apurarse para tener un cierre altamente desequilibrado como pasó en la Ronda Uruguay. Hoy todo el mundo sabe que la Ronda Uruguay ha sido altamente desequilibrada y, justamente por eso, la OMC cuando lanza la Ronda en 2001 le pone como subtitulo ‘Ronda del Desarrollo’ porque son conscientes de que los países no desarrollados se vieron perjudicados. El tema es cómo evitar que se repita eso, porque aunque se inició una nueva Ronda, por más que todos puedan hacer gestos políticos y decir que van tratar de compensar lo que pasó, mientras no concrete en un nuevo Acuerdo, los flujos comerciales siguen operando y los desbalances siguen generando problemas para nuestros países. El tema es que si no se cierra la Ronda, o se cierra sin elementos de equilibrio o se va prolongando hacia el 2009, es fundamental poder tener una cohesión con los países en desarrollo. Que esta instancia de coordinación que se logró para la Ronda Doha dentro del G-20 no se pierda y mantener tanto a nivel multilateral como en otras instancias esta forma de diálogo y de cooperación para buscar intereses comunes.


Anexo

Reciprocidad y equidad: Las negociaciones en NAMA

En las negociaciones de la Ronda DOHA, en lo concerniente a la reducción de aranceles para los productos no agrícolas (Non-Agricultural Market Access. NAMA en su sigla en inglés) podemos encontrar un interesante ejemplo de la tensión entre reciprocidad y equidad. La discusión se centra en cuál es el grado de trato diferencial para los PnoD a fin de que exista una reciprocidad menos que plena en sus concesiones -como lo establece la Declaración de DOHA-, de forma tal que se obtenga una mayor equidad. Actualmente, luego de prolongadas discusiones en donde se propusieron diversas metodologías de recortes arancelarios, el debate se centra en cuáles deben ser los coeficientes de la “fórmula suiza” para los PED y los PD. La fórmula Suiza es la siguiente: Tf = (C x T0)/(C + T0) donde Tf será el arancel final, To el inicial y C el coeficiente, el cual determina tanto la intensidad del recorte como el nuevo arancel máximo en la nueva estructura arancelaria resultante (1).

En dichas negociaciones, el Grupo NAMA-11 (once países que integran el G-20) ha presentado las principales propuestas de los PED, tendientes a sustentar una fuerte diferenciación en los coeficientes, proponiendo que sea de 35 para los PED y en torno a 10 para los PD (2).

Por su parte, luego que EE.UU., U.E. y Canadá presentaran una propuesta sin diferenciación de coeficiente -que incluía adicionalmente ciertos elementos de trato especial y diferenciado-, la que rechazada de plano por los PED, un grupo más amplio de PD propusieron para ellos un coeficiente de 10 y para los PED uno de 15. Esta última propuesta implicaba reducciones promedio del arancel consolidado en torno al 40% para los PD -considerando los aranceles de Japon, EE.UU. y la UE la reducción sería aproximadamente del 4% al 2%- y del 60% para los PED, y teniendo en cuenta que varios de ellos tiene consolidada una estructura arancelaria con promedios en torno al 30%, este se reduciría a cerca del 10% (Stancanelli y otros, CEI 2006) (3).

Argentina, Brasil e India –integrantes del Grupo NAMA 11- presentaron una variante a la formula suiza: Tf = (B x C’ x T0)/(B x C + T0), donde Tf es el arancel final por producto, B es un nuevo coeficiente (que sería unitario en la fórmula original), C’ el arancel promedio arancelario del país y To el arancel inicial. En cierta forma lo que se hizo es al anterior coeficiente C se lo desdobló en dos componentes, B y C’. El componente B reflejaría en forma ascendente el grado de desarrollo, con un valor unitario para los países de menor desempeño en este indicador (UNCTAD, 2006). El segundo elemento (B) se transformó en endógeno al ser el promedio de aranceles para cada país, y de esa forma garantizaría un valor alto para los PED -ya que estará multiplicado por valores cercanos a la unidad-, y pero no permitiría a los PD superar valores en torno al 10% -ya que sus aranceles promedios están en torno al 5%-. Esta iniciativa no logró consenso y para elaborar una propuesta de texto se continuó trabajando con la formula suiza.

La última propuesta de texto circulada hacia septiembre de 2007 por el Presidente del Grupo NAMA contenía un coeficiente de entre 8 y 9 para los PD, reflejándose en una reducción arancelaria en torno al 45% y entre 19 y 23 para los PED lo cual implica un descenso entre el 55% y el 60%, lo cual no respetaría el compromiso de la Declaración de Doha en cuanto a la reciprocidad no plena en favor de los PED. (Stancanelli, CEI 2007). Por su parte, se debe tener en cuenta que un componente adicional al momento de evaluar la equidad es el nivel de concesiones entre NAMA y agricultura, lo cual agrega complejidad a los conceptos hasta aquí analizados.

(1) Así, un arancel inicial del 5% con un C igual a 15 se reduce en un 25%, descendiendo a 3,8%, mientras que con un C igual a 35 se reduce un 13% descendiendo a 4,4%.
(2) Para conocer los objetivos de las coaliciones formadas en las negociaciones de Doha, y en especial los motivos de la fragmentación y superposición de los PED se recomienda el trabajo realizado por Makuc, A. y Vega, C. (2006)
(3) Un estudio detallado del impacto de estos coeficientes para la Argentina, con conteos de cantidad de posiciones por nivel de reducción arancelaria, y cobertura de importaciones de las mismas se puede encontrar en UIA 2006.

Makuc, A. y Vega, C. (2006) “Un ballo in maschera Las negociaciones en la OMC 2001-2005” Boletín Informativo Techint 319 enero –abril
Stancanelli, N. (2006) Doporto I., Miguez, V. Fossati, C. Galperín y (2006), “Ambición y equilibrio en la Ronda Doha: Ronda del Desarrollo” septiemrbe de 2007. Centro de Estudios Internacionales, MRECIC
Stancanelli, N. (2007) “La Ronda Doha: Sustancia y proceso en el sexto año”. Comercio Exterior e Integración, Nº 9, septiemrbe. Centro de Estudios Internacionales, MRECIC.
UIA (2006) “Informe Comercio Exterior Nº 6”. Centro de Estudios de la Unión Industrial Argentina, Julio.
UNCTAD, (2006) “ Examen de la evolución y las cuestiones del programa de trabajo posterior a Doha de particular interés para los paises en desarrollo”, TD/B/53/5 -agosto-, NACIONES UNIDAS.

* Ramiro Bertoni es docente de Economía Internacional de la UBA y otras Universidades. Desempeño profesional en la Comisión Nacional de Comercio Exterior desde 1995. Autor de diversos artículos acerca de los Instrumentos de Defensa Comercial regulados por el GATT- OMC y sobre la relación entre Regionalismo y Multilateralismo.