Federalismo ambiental en América Latina

Diciembre 2015.- La región de América Latina históricamente ha enfrentado serios problemas de medio ambiente, los que incluyen, entre otras cosas, deforestación, la contaminación generada por industria —manufacturera y extractiva— y el uso desmedido de automóviles en las grandes ciudades con sus consecuencias en contaminación atmosférica, degradación del suelo, sedimentación de las presas y tuberías, mala utilización de pesticidas, así como contaminación de ríos y mares por desechos humanos y las emisiones de gases de efecto invernadero que ocasionan el cambio climático.

La problemática es compleja y existen buenos diagnósticos y sugerencias de política pública al respecto. Los cambios más recomendados incluyen, entre otras, la delimitación y garantía de los derechos de propiedad, los fiscales (tanto impuestos como subsidios), de inversión pública y de regulación. Un aspecto poco estudiado, sin embargo, es la asignación de las responsabilidades en materia ambiental entre los distintos órdenes de gobierno en la región de América Latina. La literatura al respecto se dirige en mayor medida a los países desarrollados. Para el caso de la región, la debilidad de las instituciones sobre todo a nivel Sub-Nacional es un hecho que debe tomarse en cuenta.

En América Latina se ha documentado que los gobiernos sub-nacionales se encuentran más sujetos a la influencia de grupos de poder locales, lo que reduce la efectividad de las políticas públicas. La ambiental no es la excepción. Bevilaqua y Garcia (2002) lo han mostrado para Brasil; Nicolini y Sanguinetti (2002) y Webb (2003) para Argentina y Hernández y Jarillo (2008) para México. Díaz, Magaloni y Weingast (2008) argumentan que, cuando se descentraliza ciertas actividades, el beneficio es que el votante mediano dictará la política local (se asume democracia funcional). Sin embargo, en el caso de oportunismo político y de una democracia disfuncional (falta de transparencia y rendición de cuentas) la descentralización puede arrojar el resultado no deseado. Es decir, concluyen, que las elecciones pueden terminar como un medio de control político más que de expresión ciudadana. Esto debe cuidarse en el caso de la política ambiental.

Otro de los aspectos que diferencian una política ambiental en la región con respecto a países desarrollados es la existencia de niveles relativamente altos de pobreza. Y dentro de cada país, existe heterogeneidad entre las comunidades y/o ciudades en cuanto al grado de destitución, pobreza y desigualdad en la distribución del ingreso Por ello, el diseño federalista en la materia debe también tomar en consideración este aspecto.

Por último, la heterogeneidad dentro de cada país se refleja en la presencia de industria relativamente más contaminante debido a la existencia de actividades extractivas de recursos naturales, como puede ser petróleo, minerales, gas, cemento, entre otros. La experiencia general de la descentralización de la política ambiental es ambigua. Esto también se relaciona con la ambigüedad en la asignación de los beneficios de los recursos naturales entre los órdenes de gobierno, los que se relacionan con la política ambiental. Algunos estudios de caso alerta sobre los problemas existentes en países del Mercosur, como Brasil y Argentina.

Brasil

Brasil es el país más grande de la América Latina y el quinto del mundo en términos de extensión territorial, que alcanza los 8’ 511, 996 km²; cuenta con zonas climáticas muy variadas que van desde el trópico húmedo hasta las áreas templadas y semiáridas. Es considerada la Nación que ostenta el mayor patrimonio de biodiversidad del orbe.

La Constitución de 1988 introdujo, por la primera vez en la historia del país, un capítulo específico sobre medio ambiente, considerándolo como un bien común del pueblo y esencial a la saludable calidad de la vida, imponiendo al Poder Público y a la colectividad el deber de preservarlo para las generaciones presentes y futuras. A nivel nacional, como consecuencia de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo (Rio 1992) fue creada, en el ámbito del Ministerio de la Planificación y el Presupuesto, por el Decreto # 1.160, de 21 de junio de 1994, la Comisión Interministerial sobre Desarrollo Sostenido (CIDES), teniendo entre sus objetivos fundamentales promover la compatibilización entre los principales capítulos y programas de la Agenda 21 (A21, en adelante) y asesorar al Presidente de la República para tomar decisiones sobre las estrategias y políticas nacionales necesarias para el desarrollo sostenido, de acuerdo con la A21. En el ámbito de su competencia está la proposición de estrategias, políticas nacionales e instrumentos legales necesarios para la implementación de las actividades programadas en la A21 y de obligaciones derivadas de acuerdos y convenciones internacionales (referentes al desarrollo sostenido), además de criterios y prioridades nacionales para la obtención de recursos financieros, técnicos y tecnológicos para la implementación de la A21. Así la política Nacional de Medio Ambiente define un arreglo institucional articulado y descentralizado entre todos los entes gubernamentales que constituyen el Sistema Nacional de Medio Ambiente (SISNAMA) (Sobreira de Moura, 2005). Este comprende dos esferas de acción. Primero, de la formulación de la política nacional de medio ambiente (Consejo Nacional de Medio Ambiente, CONAMA) y, segundo, de la articulación interinstitucional (Instituto Brasileiro de Medio Ambiente, órganos sub-nacionales —estaduales— de medio ambiente, Consejos Estaduales y los municipios).

En cuanto a la actuación de los Estados, todos los 26 estados más el Distrito Federal disponen de órganos ambientales y así como de fondos de medio ambiente. Veinte de ellos cuentan con una secretaría de medio ambiente y todos han constituido Consejos de Medio Ambiente donde confluye el gobierno y la sociedad civil. CEPAL Federalismo ambiental en América Latina: una revisión 26 En adición, prácticamente todos los estados han redactado y publicado una legislación específica sobre el licenciamiento ambiental, mientras que 24 han introducido una legislación específica sobre recursos hídricos y 18 sobre recursos forestales.  

Conviene decir, que ante los problemas que se venían observando a inicios de los procesos de descentralización, ha habido un desarrollo institucional importante así como programas de capacitación a nivel de estados y municipios que han graduado gestores ambientales.
 

Argentina

La República Argentina posee un sistema político institucional federal en el que conviven tres órdenes de gobierno: el nacional, el provincial y el municipal. El sub-nacional se compone de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 23 provincias y alrededor de 2.171 municipios.

Los datos disponibles revelan, como en casi todos los países de Occidente, una participación creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX. En la Argentina, pasó de alrededor del 10% del PIB a fines del siglo XIX a alrededor del 35% hacia fines del siglo XX (Porto, 2004).

Para coordinarse, en el marco del federalismo ambiental argentino en el escenario previo a la reforma de 1994, se constituyó en 1993 el Consejo Federal del medio Ambiente (COFEMA) y se firmó un Pacto Federal Ambiental. A estos se adhirieron todas las provincias. El objetivo final fue el de formular una política ambiental integral, con una coordinación de estrategias y programas de gestión ambiental regional y nacional, así como la formulación armónica de utilización de los recursos naturales, sobre todo en cuanto al desarrollo económico se refiere. Sin embargo, a partir de la reforma de 1994 la nueva Constitución estableció que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos existentes en sus territorios (art. 124).

También incluyó en el artículo 41 lo siguiente: i) todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano; ii) las actividades productivas satisfarán las necesidades presentes sin comprometer el de las generaciones futuras; iii) el daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer; iv) corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesarias para complementarlas; v) se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos peligrosos y de los radioactivos. Estos estipulados fueron la base para la publicación de la ley 25.612 del 3 de julio de 2002. Asimismo sancionó la ley 25.675 el 6 de noviembre de ese mismo año, la que materializó normativamente las disposiciones del nuevo artículo 41, reseñado arriba. Por último, debe especificarse que esta ley dispuso que se debía establecer un sistema federal de coordinación inter-jurisdiccional para la implementación de las políticas ambientales a escala nacional y regional, haciendo referencia al diseño de mecanismos de mitigación de riesgos y emergencias ambientales incursionando en el tema de recomposición (reparación) de los daños causados (Rezka, 2005).

Rezka (2005) evalúa la pertinencia de esta legislación y concluye que existe una serie de deficiencias, entre las que más destaca la falta de coordinación entre los órdenes de gobierno y entre las provincias. Esto se debe en parte a la heterogeneidad de la representación provincial efectiva en el COFEMA. Es decir, las provincias no le dieron la misma importancia a la legislación ambiental. Asimismo, afirma que incluso ocasionó conflictos jurisdiccionales. Más aún, se incluyeron en las leyes parámetros incumplibles o de difícil verificación en el nivel sub-nacional.

En adición, muchas de las normas se superponen a las legislaciones de las propias provincias.

En suma, se redactaron legislaciones difíciles de cumplir con estándares de difícil medición o incluso muy rígidos. En cuanto a los mecanismos compensatorios de reparación de daños, el Fondo de Compensación Ambiental, según Rezka (2005), es en realidad un fondo de garantía colectiva, que no cuenta con mecanismos de coordinación intergubernamental que aseguren el financiamiento compensatorio, o de remediación, por daños ambientales. De esta manera, aunado al desequilibrio fiscal vertical (entre órdenes de gobierno), la falta de coordinación intergubernamental ocasionan una escasa financiación presupuestaria para la conservación del medio ambiente. Asimismo, existe un desequilibrio horizontal en cuanto al esfuerzo de coordinación fiscal ambiental que la mayoría de las provincias argentinas realizan.

* Consultor de la Unidad de Cambio Climático de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Texto parcial de Federalismo ambiental en América Latina: una revisión, de la Colección de Estudios del Cambio Climático en América Latina