Fondos previsionales como fondeo. El exitoso caso del BNDES de Brasil
Para el ex ministro de Economía Aldo Ferrer, existen dos consideraciones claves a tener en cuenta para lograr que la expansión de la banca de fomento finalmente sea una realidad en Argentina. Una de ellas se refiere a que los problemas del financiamiento de los países en desarrollo no radican tanto en la insuficiencia del ahorro interno, como en su canalización y sus objetivos estratégicos. Otro elemento a tener en cuenta es la importancia de los fondos previsionales como una de las principales fuentes de fondeo en un esquema de banca de desarrollo, como lo muestra la exitosísima experiencia del Banco Nacional de Desarrollo de Brasil.
Estos conceptos formaron parte de la intervención del ex ministro de Economía en un debate convocado por el Centro de Economía y Finanzas para el Desarrollo de la Argentina en el Museo Histórico Banco Provincia, del que participaron expertos en el área.
El primer paso para reintentar desarrollar una banca de fomento en Argentina debería ser la revisión de las causas que antes llevaron al fracaso, dejando como saldo a los ya desaparecidos Banco Industrial y BANADE, y al BICE como único jugador en carrera, sugirió el director del Banco Nación, Matías Kulfas, en su intervención en el debate desarrollado en el Museo Histórico Banco Provincia.
De acuerdo con el ex ministro de Economía Aldo Ferrer, existen dos consideraciones claves a tener en cuenta para lograr que la expansión de la banca de fomento finalmente sea una realidad en Argentina. Una de ellas es que los problemas del financiamiento de los países en desarrollo no radican tanto en la insuficiencia del ahorro interno, “ya que en este país representa casi 30% del PBI, sino en la canalización de ese ahorro y sus objetivos estratégicos”, definió. Otra observación es la importancia de los fondos previsionales como una de las principales fuentes de fondeo en un esquema de banca de desarrollo, como lo muestra la exitosísima experiencia del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) de Brasil.
Por otra parte, si se observan cuáles fueron las condiciones existentes en los países que hoy cuentan con los mayores avances en banca de desarrollo, se nota el peso decisivo de la definición de una estrategia política clara. En suma, Ferrer enfatizó que “para que la banca de desarrollo tenga éxito hace falta una estrategia nacional y las condiciones macroeconómicas adecuadas; en ausencia de estos elementos, se hace muy difícil el financiamiento de largo plazo”. Un ejemplo de una limitante desde el contexto macroeconómico es el serio problema de fuga de capitales que está sufriendo Argentina en estos días, que se está produciendo a pesar del sostenimiento de las variables. “Hay una salida importante de recursos y por eso es necesario trabajar para demostrar que el lugar más seguro para invertir el ahorro argentino es la propia Argentina”, comentó Ferrer.
Al igual que lo expresó el economista Aldo Ferrer, Matías Kulfas –director de Banco Nación- consideró que un curso de acción válido sería aprovechar la estructura institucional ya existente en el país y complementar a los bancos oficiales con las entidades privadas que quieran participar de una red que otorgue fondeo a los distintos sectores económicos, empezando por las actividades consideradas estratégicas. “Una entidad como el BNDES no se crea de la noche a la mañana, por eso una forma de empezar es recurrir a los medios con los que contamos hoy: a los bancos públicos como BICE, Banco Nación y BAPRO, y crear en todo el sistema, incluyendo a los bancos privados que quieran adherir, una ventanilla de banca de fomento que opere bajo ciertos lineamientos generales, con acceso a determinadas fuentes de financiamiento y bajo un conjunto de reglas coordinadas por la gestión de la política pública”, resumió Ferrer. Del mismo modo, Kulfas estuvo de acuerdo con Ferrer en contar con los ahorros previsionales como fuente de fondeo a largo plazo y “trabajar en base a un esquema de segundo piso con todo el sistema financiero, bajo ciertos mecanismos de direccionamiento y condicionalidades”.
Perspectivas
Es un hecho que hoy Argentina –al igual que el resto del mundo- está atrapada en la discusión de lo urgente a la que obliga la crisis internacional, por la necesidad de reactivar rápidamente la economía. Sin embargo, más allá de lo que impone la coyuntura, el vicepresidente de CEFID-AR, Fabián Rodríguez, aseguró ser “optimista” acerca de las perspectivas, y confió en que es factible crear una banca de fomento a partir del actual modelo económico. “Coincido en que la limitante fundamental de la banca de desarrollo en el pasado estuvo dada por los recurrentes episodios de incertidumbre macroeconómica, que afectaron al fondeo al que podían acceder estos bancos, y a una unidad de cuenta estable para referenciar los contratos –indicó- Por eso, la principal virtud del actual modelo son los siete años de consistencia económica y de robustez de las variables macro”. Con esas herramientas a favor, abogó por no perder de vista la importancia de persistir en este debate aún cuando la crisis obligue a tener una mirada de corto plazo y a direccionar todos los créditos disponibles a financiar capital de trabajo como única forma de paliar la desaceleración de la actividad.
Del mismo modo, Kulfas relacionó el fracaso de las experiencias en banca de desarrollo con el viraje hacia el neoliberalismo de los años 90. “Ese viraje no fue resultado de una autocrítica sino de un cambio en el proyecto de país, de la visión de que no había posibilidad de perseverar en un sendero de industrialización sino que era mejor cambiar de rumbo y dejar que el mercado hablara y actuara como designador de los recursos”, recordó. Una década más tarde, al evaluar los resultados de ese cambio, se revela que no es casualidad que aquellos países en desarrollo que persistieron en la estrategia de industrialización, hoy sean los que han mostrado espectaculares tasas de crecimiento. Kulfas subrayó que mientras América Latina pasó de representar el 8% del producto bruto mundial a menos de un 5% en la actualidad, países asiáticos que continuaron la estrategia de desarrollo y la consolidaron saltaron de 5% a más del 15%.
Por otra parte, el funcionario del Banco Nación cargó contra lo que consideró una mal entendida percepción de la “discrecionalidad” en la asignación del fondeo entre los sectores productivos, y señaló que “las políticas de desarrollo y estímulo necesariamente implican un transferencia de renta, es decir, subsidios, por lo que si alguien se horroriza de esto, debería horrorizarse también de la existencia de las políticas de desarrollo, y se entiende que debería aspirar a que solamente el mercado actúe como único asignador de recursos”, argumentó. Para el funcionario de BNA, la elección de los sectores para ser beneficiados con los subsidios constituye una decisión soberana del gobierno, que debe priorizar a los rubros considerados más estratégicos para el crecimiento del país. “Lo cuestionable no es la discrecionalidad en la asignación, sino que no se explicite el plan detrás de esa transferencia de renta, que no esté claro cuáles son las metas, y que los objetivos de ese plan no sean debidamente monitoreados y tengan penalidades”, sintetizó. Eliminar esa falta de transparencia sería entonces el verdadero desafío para evitar que se produzca esta asociación automática entre discrecionalidad en el reparto de créditos y la idea de una megatransferencia de renta que no genera beneficio al conjunto de la economía.
Recomendaciones
Durante el debate realizado en el Museo Histórico de Banco Provincia se presentó el Estudio de Casos de Banca de Desarrollo y Agencias de Fomento, elaborado por dos expertos de CEFID-AR, Claudio Golonbek y Emiliano Sevilla. Según el informe y teniendo en cuenta tanto la fallida experiencia local como los casos en otros países, una primera conclusión es que el éxito de una banca de desarrollo y su continuidad en el tiempo resulta siempre de una decisión política, y se agrega que dicha banca debe ser entendida como una herramienta de la banca pública, y nunca como su reemplazo.
Siguiendo de cerca los ejemplos a nivel internacional, se desprende que la magnitud del fondeo será determinante en el aporte que logre la banca de fomento y desarrollo a la economía nacional. Estas experiencias indican que inicialmente el dinero debe provenir del Estado, pero luego deberá ir complementándose con otros recursos, como son los fondos previsionales, emisión de títulos públicos, créditos de organismos multilaterales, entre otros.
Otra recomendación contenida en el informe es que se elija una unidad de cuenta de referencia estable para los préstamos otorgados a las empresas, y que se definan procedimientos que aseguren un nivel de recupero razonable de los créditos. Esta condición es fundamental para que las instituciones que cumplirán el rol de bancos de desarrollo sean sustentables. Esto puede llevarse a cabo tanto adoptando un “moneda dura” como una unidad de cuenta de referencia, como fue el caso de la Unidad de Fomento en Chile. El informe de CEFID-AR detalla que en el caso de Brasil, la cuestión se resolvió con un spread básico sobre la tasa de interés a largo plazo definida por el BNDES para los préstamos otorgados.
Como ya mencionaba Kulfas, un paso delicado es la selección de los sectores a los que se priorizará para otorgar los fondos que preste la banca de desarrollo, y es obvio que cuanto mayor sea la apuesta a los sectores productivos considerados estratégicos, mejores serán los resultados, y si además las entidades que cumplen esta función se combinan con bancos regionales enfocados a la misma meta, como es el caso del futuro Banco del Sur, se podrá lograr mayor capacidad de maniobra. Por último, se sugiere la conveniencia de contar con un organismo nacional que cumpla la tarea de coordinar los diversos fondos para financiamiento que se canalizan a través de distintos ministerios, bancos públicos y dependencias oficiales, para su mejor aprovechamiento. En el caso de Argentina, el curso de acción más lógico sería implementar un proyecto de banca de desarrollo que en su primera fase tendría como pilares al Banco Nación y el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE).
Yendo a la experiencia foránea, si bien el referente más importante y el modelo a seguir para la Argentina en lo que hace a banca de inversión es el BNDES brasileño -basado íntegramente en el crédito oficial-, el estudio realizado por Claudio Golonbek y Emiliano Sevilla analiza experiencias de otros países como exponentes de las distintas estrategias. Por ejemplo, el de Alemania, que cuenta con un sistema mixto y altamente integrado y en el que se destaca el banco KfW, cuyo objetivo central es que todos los sectores tengan acceso a financiamiento en función de sus posibilidades, gracias a una gran cantidad y diversidad de instituciones. En una instancia intermedia se ubica el caso español, menos abarcativo que la banca de desarrollo en Brasil y Alemania, pero más avanzado que el de Chile. Si bien la CORFO chilena fue precursora en la región –nació en 1939-, el avance de las privatizaciones en las últimas décadas ha ido restándole terreno hasta dejarla acotada al sector pyme. “Hoy son la banca comercial y el mercado de capitales los principales asignadores de recursos crediticios a mediano y largo plazo” en la economía chilena, apuntó el estudio de los especialistas de CEFID-AR.
En cambio, el BNDES, creado en 1952, se cuenta como un instrumento de Estado fundamental en la estrategia de crecimiento de Brasil y es considerado un prototipo en el modelo de industrialización basado en la Sustitución de Importaciones. Es considerado un caso de éxito indiscutido, habiendo llegado en el año 2006 a una media de plazo de otorgamiento de crédito de 83 meses frente a los siete meses que logró la banca privada.
Un caso que amerita una mención especial es el de Corea del Sur, que hasta 1997 aplicó una banca de desarrollo cimentada en políticas estables, basándose primero en la sustitución de importaciones y luego en el auge de la exportación, combinando de manera admirable las necesidades de las empresas con la estrategia pública. Entre las características, se cuentan tasas subsidiadas, acceso a divisa, provisión de mano de obra calificada, beneficios fiscales, y depreciación del tipo de cambio, entre otros. En esa estructura, se destacan el Korea Development Bank, el KOEXIM Bank, el Korea Export-Import Bank (KEXIM), y el Industrial Bank of Korea. Sin embargo, a partir de la crisis asiática de 1997 esta red de incentivos comenzó a desmantelarse en parte, principalmente debido a cambios necesarios para que el país pudiera ingresar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
A modo de conclusión, del estudio de los casos más representativos de banca de desarrollo y agencias de fomento surge un gran potencial en la complementación de la banca de desarrollo con la banca social, fundamentalmente canalizadas por cajas de ahorro y fundaciones de fomento, y con la banca pública especializada (bancos de garantía de crédito, banca hipotecaria, etc).
El primer paso para reintentar desarrollar una banca de fomento en Argentina debería ser la revisión de las causas que antes llevaron al fracaso, dejando como saldo a los ya desaparecidos Banco Industrial y BANADE, y al BICE como único jugador en carrera, sugirió el director del Banco Nación, Matías Kulfas, en su intervención en el debate desarrollado en el Museo Histórico Banco Provincia.
De acuerdo con el ex ministro de Economía Aldo Ferrer, existen dos consideraciones claves a tener en cuenta para lograr que la expansión de la banca de fomento finalmente sea una realidad en Argentina. Una de ellas es que los problemas del financiamiento de los países en desarrollo no radican tanto en la insuficiencia del ahorro interno, “ya que en este país representa casi 30% del PBI, sino en la canalización de ese ahorro y sus objetivos estratégicos”, definió. Otra observación es la importancia de los fondos previsionales como una de las principales fuentes de fondeo en un esquema de banca de desarrollo, como lo muestra la exitosísima experiencia del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) de Brasil.
Por otra parte, si se observan cuáles fueron las condiciones existentes en los países que hoy cuentan con los mayores avances en banca de desarrollo, se nota el peso decisivo de la definición de una estrategia política clara. En suma, Ferrer enfatizó que “para que la banca de desarrollo tenga éxito hace falta una estrategia nacional y las condiciones macroeconómicas adecuadas; en ausencia de estos elementos, se hace muy difícil el financiamiento de largo plazo”. Un ejemplo de una limitante desde el contexto macroeconómico es el serio problema de fuga de capitales que está sufriendo Argentina en estos días, que se está produciendo a pesar del sostenimiento de las variables. “Hay una salida importante de recursos y por eso es necesario trabajar para demostrar que el lugar más seguro para invertir el ahorro argentino es la propia Argentina”, comentó Ferrer.
Al igual que lo expresó el economista Aldo Ferrer, Matías Kulfas –director de Banco Nación- consideró que un curso de acción válido sería aprovechar la estructura institucional ya existente en el país y complementar a los bancos oficiales con las entidades privadas que quieran participar de una red que otorgue fondeo a los distintos sectores económicos, empezando por las actividades consideradas estratégicas. “Una entidad como el BNDES no se crea de la noche a la mañana, por eso una forma de empezar es recurrir a los medios con los que contamos hoy: a los bancos públicos como BICE, Banco Nación y BAPRO, y crear en todo el sistema, incluyendo a los bancos privados que quieran adherir, una ventanilla de banca de fomento que opere bajo ciertos lineamientos generales, con acceso a determinadas fuentes de financiamiento y bajo un conjunto de reglas coordinadas por la gestión de la política pública”, resumió Ferrer. Del mismo modo, Kulfas estuvo de acuerdo con Ferrer en contar con los ahorros previsionales como fuente de fondeo a largo plazo y “trabajar en base a un esquema de segundo piso con todo el sistema financiero, bajo ciertos mecanismos de direccionamiento y condicionalidades”.
Perspectivas
Es un hecho que hoy Argentina –al igual que el resto del mundo- está atrapada en la discusión de lo urgente a la que obliga la crisis internacional, por la necesidad de reactivar rápidamente la economía. Sin embargo, más allá de lo que impone la coyuntura, el vicepresidente de CEFID-AR, Fabián Rodríguez, aseguró ser “optimista” acerca de las perspectivas, y confió en que es factible crear una banca de fomento a partir del actual modelo económico. “Coincido en que la limitante fundamental de la banca de desarrollo en el pasado estuvo dada por los recurrentes episodios de incertidumbre macroeconómica, que afectaron al fondeo al que podían acceder estos bancos, y a una unidad de cuenta estable para referenciar los contratos –indicó- Por eso, la principal virtud del actual modelo son los siete años de consistencia económica y de robustez de las variables macro”. Con esas herramientas a favor, abogó por no perder de vista la importancia de persistir en este debate aún cuando la crisis obligue a tener una mirada de corto plazo y a direccionar todos los créditos disponibles a financiar capital de trabajo como única forma de paliar la desaceleración de la actividad.
Del mismo modo, Kulfas relacionó el fracaso de las experiencias en banca de desarrollo con el viraje hacia el neoliberalismo de los años 90. “Ese viraje no fue resultado de una autocrítica sino de un cambio en el proyecto de país, de la visión de que no había posibilidad de perseverar en un sendero de industrialización sino que era mejor cambiar de rumbo y dejar que el mercado hablara y actuara como designador de los recursos”, recordó. Una década más tarde, al evaluar los resultados de ese cambio, se revela que no es casualidad que aquellos países en desarrollo que persistieron en la estrategia de industrialización, hoy sean los que han mostrado espectaculares tasas de crecimiento. Kulfas subrayó que mientras América Latina pasó de representar el 8% del producto bruto mundial a menos de un 5% en la actualidad, países asiáticos que continuaron la estrategia de desarrollo y la consolidaron saltaron de 5% a más del 15%.
Por otra parte, el funcionario del Banco Nación cargó contra lo que consideró una mal entendida percepción de la “discrecionalidad” en la asignación del fondeo entre los sectores productivos, y señaló que “las políticas de desarrollo y estímulo necesariamente implican un transferencia de renta, es decir, subsidios, por lo que si alguien se horroriza de esto, debería horrorizarse también de la existencia de las políticas de desarrollo, y se entiende que debería aspirar a que solamente el mercado actúe como único asignador de recursos”, argumentó. Para el funcionario de BNA, la elección de los sectores para ser beneficiados con los subsidios constituye una decisión soberana del gobierno, que debe priorizar a los rubros considerados más estratégicos para el crecimiento del país. “Lo cuestionable no es la discrecionalidad en la asignación, sino que no se explicite el plan detrás de esa transferencia de renta, que no esté claro cuáles son las metas, y que los objetivos de ese plan no sean debidamente monitoreados y tengan penalidades”, sintetizó. Eliminar esa falta de transparencia sería entonces el verdadero desafío para evitar que se produzca esta asociación automática entre discrecionalidad en el reparto de créditos y la idea de una megatransferencia de renta que no genera beneficio al conjunto de la economía.
Recomendaciones
Durante el debate realizado en el Museo Histórico de Banco Provincia se presentó el Estudio de Casos de Banca de Desarrollo y Agencias de Fomento, elaborado por dos expertos de CEFID-AR, Claudio Golonbek y Emiliano Sevilla. Según el informe y teniendo en cuenta tanto la fallida experiencia local como los casos en otros países, una primera conclusión es que el éxito de una banca de desarrollo y su continuidad en el tiempo resulta siempre de una decisión política, y se agrega que dicha banca debe ser entendida como una herramienta de la banca pública, y nunca como su reemplazo.
Siguiendo de cerca los ejemplos a nivel internacional, se desprende que la magnitud del fondeo será determinante en el aporte que logre la banca de fomento y desarrollo a la economía nacional. Estas experiencias indican que inicialmente el dinero debe provenir del Estado, pero luego deberá ir complementándose con otros recursos, como son los fondos previsionales, emisión de títulos públicos, créditos de organismos multilaterales, entre otros.
Otra recomendación contenida en el informe es que se elija una unidad de cuenta de referencia estable para los préstamos otorgados a las empresas, y que se definan procedimientos que aseguren un nivel de recupero razonable de los créditos. Esta condición es fundamental para que las instituciones que cumplirán el rol de bancos de desarrollo sean sustentables. Esto puede llevarse a cabo tanto adoptando un “moneda dura” como una unidad de cuenta de referencia, como fue el caso de la Unidad de Fomento en Chile. El informe de CEFID-AR detalla que en el caso de Brasil, la cuestión se resolvió con un spread básico sobre la tasa de interés a largo plazo definida por el BNDES para los préstamos otorgados.
Como ya mencionaba Kulfas, un paso delicado es la selección de los sectores a los que se priorizará para otorgar los fondos que preste la banca de desarrollo, y es obvio que cuanto mayor sea la apuesta a los sectores productivos considerados estratégicos, mejores serán los resultados, y si además las entidades que cumplen esta función se combinan con bancos regionales enfocados a la misma meta, como es el caso del futuro Banco del Sur, se podrá lograr mayor capacidad de maniobra. Por último, se sugiere la conveniencia de contar con un organismo nacional que cumpla la tarea de coordinar los diversos fondos para financiamiento que se canalizan a través de distintos ministerios, bancos públicos y dependencias oficiales, para su mejor aprovechamiento. En el caso de Argentina, el curso de acción más lógico sería implementar un proyecto de banca de desarrollo que en su primera fase tendría como pilares al Banco Nación y el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE).
Yendo a la experiencia foránea, si bien el referente más importante y el modelo a seguir para la Argentina en lo que hace a banca de inversión es el BNDES brasileño -basado íntegramente en el crédito oficial-, el estudio realizado por Claudio Golonbek y Emiliano Sevilla analiza experiencias de otros países como exponentes de las distintas estrategias. Por ejemplo, el de Alemania, que cuenta con un sistema mixto y altamente integrado y en el que se destaca el banco KfW, cuyo objetivo central es que todos los sectores tengan acceso a financiamiento en función de sus posibilidades, gracias a una gran cantidad y diversidad de instituciones. En una instancia intermedia se ubica el caso español, menos abarcativo que la banca de desarrollo en Brasil y Alemania, pero más avanzado que el de Chile. Si bien la CORFO chilena fue precursora en la región –nació en 1939-, el avance de las privatizaciones en las últimas décadas ha ido restándole terreno hasta dejarla acotada al sector pyme. “Hoy son la banca comercial y el mercado de capitales los principales asignadores de recursos crediticios a mediano y largo plazo” en la economía chilena, apuntó el estudio de los especialistas de CEFID-AR.
En cambio, el BNDES, creado en 1952, se cuenta como un instrumento de Estado fundamental en la estrategia de crecimiento de Brasil y es considerado un prototipo en el modelo de industrialización basado en la Sustitución de Importaciones. Es considerado un caso de éxito indiscutido, habiendo llegado en el año 2006 a una media de plazo de otorgamiento de crédito de 83 meses frente a los siete meses que logró la banca privada.
Un caso que amerita una mención especial es el de Corea del Sur, que hasta 1997 aplicó una banca de desarrollo cimentada en políticas estables, basándose primero en la sustitución de importaciones y luego en el auge de la exportación, combinando de manera admirable las necesidades de las empresas con la estrategia pública. Entre las características, se cuentan tasas subsidiadas, acceso a divisa, provisión de mano de obra calificada, beneficios fiscales, y depreciación del tipo de cambio, entre otros. En esa estructura, se destacan el Korea Development Bank, el KOEXIM Bank, el Korea Export-Import Bank (KEXIM), y el Industrial Bank of Korea. Sin embargo, a partir de la crisis asiática de 1997 esta red de incentivos comenzó a desmantelarse en parte, principalmente debido a cambios necesarios para que el país pudiera ingresar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
A modo de conclusión, del estudio de los casos más representativos de banca de desarrollo y agencias de fomento surge un gran potencial en la complementación de la banca de desarrollo con la banca social, fundamentalmente canalizadas por cajas de ahorro y fundaciones de fomento, y con la banca pública especializada (bancos de garantía de crédito, banca hipotecaria, etc).
Silvia Martínez
