Hacia el debate por un acuerdo Mercosur - UE

La relación entre Argentina y Brasil ha estado siempre en el centro de lo que a partir de 1990 comenzó a llamarse Mercosur. Sin perjuicio de la importancia relativa de la participación de los otros países socios, esa relación bilateral preferencial ha sido el núcleo duro de una construcción regional con claras implicancias para la gobernabilidad del espacio geográfico sudamericano. Como señalara en su momento el entonces canciller Celso Amorim (WEF, Davos 2008), para Brasil el Mercosur es sinónimo de paz y estabilidad política en América del Sur. Lo mismo podría decirse en Argentina, sostiene Félix Peña en su newsletter de setiembre.

Probablemente continuará siendo un núcleo duro. Pero siempre estará la posibilidad –lo que no significa que ella sea probable- que tal relación preferencial se deteriore más allá de lo conveniente. No implica que existan hoy riesgos de un retorno a un pasado no muy lejano en que esa relación bilateral estaba signada por la desconfianza mutua y, a veces, incluso por una sórdida rivalidad. Implica sí que no parecería recomendable ignorar que tales riesgos siempre pueden aparecer.

La experiencia histórica  enseña que cuando ellos aparecen entre naciones vecinas y con fuerte densidad de interdependencia, puede ser difícil –no imposible- revertir la tendencia gradual –por goteo- hacia una relación de conflicto y fragmentación, con las consiguientes repercusiones en la gobernabilidad del espacio regional en el cual se insertan, en este caso, los dos países –sea éste Sudamérica o el más amplio de América Latina-. Y quizás por ello, en nuestra historia regional la palabra “integración” ha evocado precisamente lo contrario a los escenarios posibles de “fragmentación”.

En una época en la cual se observa una cierta disminución de lo atractivo que resultó durante un tiempo el acrónimo Mercosur –verdadera marca regional como dijera en su momento Fernando Henrique Cardoso cuando era Presidente del Brasil- parece útil reflexionar sobre tres condiciones que permiten que un proceso de integración consensual entre naciones contiguas y que no aspiran a dejar de ser soberanas, por más que acepten restringir el uso irrestricto de tal soberanía –y es precisamente de eso de lo que se trata en el caso del Mercosur- pueda tener posibilidades de perdurar en el tiempo.

Se sabe que la irreversibilidad no es compatible con las características de este tipo de procesos entre naciones vecinas. Pero la percepción de que el proceso y sus consiguientes preferencias económicas tienen potencial para perdurar en el tiempo depende de tres de sus cualidades esenciales: la efectividad, como resultado de que sus reglas de juego penetren en las realidades; la eficacia, por la calidad de los resultados que se produzcan, y la legitimidad social, por la identificación de los ciudadanos de cada país miembro con las reglas, redes y símbolos producidos en común.

Las tres condiciones a las que nos estamos refiriendo son: confianza recíproca, flexibilidad metodológica y previsibilidad.

La confianza recíproca ha sido de la esencia de lo que condujo al entendimiento estratégico binacional entre Argentina y Brasil (ver nota aparte) que diera luego origen a la creación del Mercosur. Vale la pena recordar hoy algunos hitos fundacionales de lo que condujera luego a lo que hoy es el Mercosur. Con el paso del tiempo a veces ellos no se tienen presentes, ni se recuerdan bien las circunstancias en las que se produjeron. Se reflejan en los acuerdos logrados por los Presidentes Raúl Alfonsín y José Sarney, primero en la Declaración de Iguazú del 30 de noviembre de 1985 (http://www.abacc.org.br/wp-content/uploads/1985/10/declaracao_do_iguacu_espanhol1.pdf) y luego en el instrumento fundacional contenido en el Acta para la Integración Argentino-Brasileña del 29 de julio de 1986 (http://es.wikisource.org/wiki/Acta_para_la_Integraci%C3%B3n_Argentino-Brasile%C3%B1a_(1986)). Todo ello dio lugar al Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) entre ambos países y al Tratado Bilateral de Integración, Cooperación y Desarrollo de 1988, que entrara en vigencia –aún lo está- en 1989 (http://es.wikisource.org/wiki/Tratado_de_Integraci%C3%B3n,_Cooperaci%C3%B3n_y_Desarrollo_entre_Argentina_y_Brasil_(1988)). El Acta de Buenos Aires del 6 de julio de 1990, acordada por los Presidentes Fernando Collor de Mello y Carlos Saúl Menem (http://es.wikisource.org/wiki/Acta_de_Buenos_Aires_(1990)) es, a su vez, la piedra fundacional de la etapa iniciada en marzo de 1991 con la creación formal del Mercosur. En sus considerandos están los objetivos compartidos de ambos países que reflejaban la percepción de un nuevo entorno internacional y, a su vez, la voluntad de capitalizar los activos acumulados en el proceso iniciado en 1985.

Esa confianza recíproca no era lo que había predominado en un largo período anterior. Incluso percepciones encontradas sobre el mundo y la región condujeron al fracaso de iniciativas como la del “Tratado para Promover un Régimen de Libre Intercambio Comercial” firmado en Buenos Aires por la Argentina y el Brasil el 21 de noviembre de 1941. Una idea del clima de desconfianza existente en el período anterior al inicio de la actual integración bilateral,  la da la información publicada el 11 de agosto 2013 en la página Web del diario “O Estado de Sao Paulo” (http://www.estadao.com.br/noticias/internacional,geisel-admitiu-possibilidade-de-construir-a-bomba-atomica-brasileira-,1063015,0.htm) según la cual, en base a documentos secretos desclasificados este año, el entonces Presidente Geisel del Brasil alertaba en 1974 sobre las implicancias de un supuesto desarrollo de la bomba atómica en la Argentina.

Precisamente ese clima de desconfianza recíproca nos llevó hace cuarenta años a publicar junto con Celso Lafer un pequeño libro sobre “La Argentina y el Brasil en el sistema de relaciones internacionales”, que prologara el profesor Helio Jaguaribe, un gran creyente y promotor de una relación estratégica densa entre nuestros dos países como base de sustentación de la más amplia y ambiciosa integración latinoamericana (ver el texto de la versión española, editada por Nueva Visión, Buenos Aires 1973, en http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=libro2). La edición en portugués fue editada el mismo año por Livraria Duas Cidades (Sâo Paulo 1973). Identificábamos lo que en nuestra opinión eran posibles perspectivas comunes entre los dos países y que podían resultar de una lectura de las tendencias que en esos años estaban emergiendo en el sistema internacional. Planteábamos, junto con Helio Jaguaribe, una visión compartida sobre la inserción en el mundo de nuestros respectivos países, que no era común en esos tiempos.

Lo que demuestra el período iniciado en 1985 no es sólo que la confianza recíproca sea fundamental para encarar una relación estratégica sustentable, sino que ella requiere visión y liderazgo político; diálogos en todos los niveles; lecturas compartidas de las realidades globales y regionales –lo que no significa que deban ser idénticas o similares- y sobre todo, conocimiento recíproco y capacidad para entender los intereses y restricciones que ocasionalmente pueda tener el respectivo vecino y socio estratégico. 

Pero en el caso del Mercosur la necesidad de confianza recíproca no se limita a Argentina y Brasil. Es algo que también permite sustentar la participación de los otros socios, Uruguay y Paraguay en la etapa fundacional, y ahora Venezuela y, luego Bolivia y Ecuador. En los casos de Paraguay y Uruguay lo que importa –además del respeto a su condición de naciones con identidad propia- es la confianza en aquello que para su desarrollo económico es fundamental: acceso irrestricto al mercado de las economías mayores como plataforma para potenciar sus sistemas productivos e inserción en el mundo.

La confianza recíproca requiere, en particular, la expectativa fundada de que la idea de “ganancias mutuas” se torne realidad. Ella no implica que las ganancias de todos los socios sean similares. Requiere que al menos en el mediano y largo plazo todos entiendan que ganarán más estando en el “club” que estando afuera. Y requiere tener presente, además, las dificultades e insuficiencias de eventuales opciones para las respectivas estrategias de inserción internacional. Pero cuando un país entiende que tiene un “plan B” más atractivo que el que ofrece el “club” lo previsible es que termine abandonándolo.

La flexibilidad metodológica fue una condición presente desde el inicio en la construcción del Mercosur y de su precedente el acuerdo bilateral entre Argentina y Brasil. Implica el pleno aprovechamiento del principio de “libertad de organización” que planteara en su momento el profesor italiano Angelo Piero Sereni, como factor esencial para la organización del trabajo conjunto entre un grupo de naciones (ver al respecto su libro “Le Organizzazioni Internazionali”, Giuffré, Milano 1959, ps 260 y ss.). En el caso de un acuerdo que contenga preferencias comerciales, implica además una interpretación correcta y no dogmática, de la normativa del artículo XXIV, par. 8 del GATT y un buen conocimiento de su historia legislativa.

Tal flexibilidad es de la esencia de la construcción europea, tal como lo demuestra, entre otros especialistas, Alexander Stubb en su libro “Negotiating Flexibility in the European Union”, Palgrave, London 2002 (el tema lo ha analizado Mario Filadoro en un paper que se puede consultar en http://www.ies.be/files/Filadoro-A2.pdf). Y es una condición, como veremos luego, que puede ser esencial en la negociación aún inconclusa entre el Mercosur y la Unión Europea. Geometrías variables, múltiples velocidades y “menú a la carta” conforman, como lo señala Stubb, una tipología de fórmulas que permiten alcanzar grados de flexibilidad razonables y compatibles con la idea de la construcción de un espacio preferencial entre naciones soberanas, que procuran trabajar juntas en función de sus respectivos intereses nacionales y en forma compatible con principios y normas internacionales.

Y la tercera condición es la previsibilidad. Hace a la idea de un trabajo conjunto entre naciones que procuran que sus reglas de juego, aunque fueren flexibles, permitan orientar decisiones de inversión productiva que generan empleo para la gente y que permitan un clima de confianza recíproca que se mantenga vigente a través del tiempo. Puesto en otros términos, la previsibilidad significa que incluso cuando sea necesario introducir flexibilidades, ellas se logren aplicando las reglas pactadas y no a través de su violación e incumplimiento, es decir que sean “rule oriented” y no producto de actos discrecionales. Es lo contrario a lo que muchas veces ha ocurrido en la integración latinoamericana, cuando se ha interpretado que las reglas sólo debían ser cumplidas “cuando fuere posible”. La trayectoria de la ALALC primero y luego de la ALADI ofrece numerosos ejemplos al respecto.

Las tres condiciones mencionadas cobran actualidad en el debate que se observa  sobre el futuro del Mercosur, su rejuvenecimiento y su adaptación a nuevas realidades económicas y políticas, en los países miembros, en la región, y a escala global.

También cobran actualidad en el debate que se están produciendo en países del Mercosur –y en particular en algunos sectores empresarios- sobre cómo encarar las negociaciones comerciales internacionales, especialmente con la Unión Europea. Se refleja en la idea que se está sosteniendo en el sentido que al igual que ocurriera con la Comunidad Andina de Naciones, sería suficiente lograr un “acuerdo paraguas” que sea la resultante de negociaciones y acuerdos bilaterales de cada país miembro del Mercosur con la UE.

Tal fórmula podría erosionar los alcances de las preferencias comerciales y económicas pactadas en el Mercosur. Podría implicar un deterioro eventualmente irreversible de un instrumento clave como es el del arancel externo común, concebido no sólo en su valor económico pero, sobre todo, en su alcance de garantía mutua de la lealtad de los socios a la hora de negociar preferencias económicas con otros países o bloques.

Quizás en el contexto de su momento fundacional, cuando los Estados Unidos impulsaban lo que luego serían las frustradas negociaciones del ALCA, tal garantía mutua fue para Argentina y Brasil un factor esencial para impulsar la construcción de un proceso basado en la confianza recíproca. Conocedores de sus respectivas historias, ambos países necesitaban un instrumento que les asegurara sobre el comportamiento del otro frente a la tentación de una relación preferencial especial con los EEUU.

Su valor trasciende entonces lo económico y comercial. Es esencialmente político, tal como se ha puesto en evidencia cada vez que uno de los dos países era percibido por el otro, como procurando esa relación preferencial y excluyente con los EEUU. También fue el caso de los dos intentos del Uruguay de negociar individualmente un acuerdo preferencial con los EEUU, tal como lo narra Roberto Porzecanski en su fascinante libro “No voy en tren. Uruguay y las perspectivas de un TLC con Estados Unidos (2000-2010)” (Debate-Editorial Sudamericana Uruguaya, Montevideo 2010).

Hay opciones para tal fórmula. Implicaría mantener la idea de una negociación conjunta, colocándola en el marco de una correcta apreciación del balance de intereses efectivos de ambas regiones en conseguir el respectivo acuerdo. En el caso de la UE implica interrogarse sobre si prefieren concluirlo antes o después de la negociación actual con los EEUU del denominado acuerdo transatlántico de comercio e inversiones (TATIP). Cabe tener presente, además, que por mucho tiempo un poderoso motor que impulsó el interés europeo era el contrapesar un ingreso preferencial de los EEUU a los países latinoamericanos, incluyendo por cierto los del Mercosur, como resultante de la Iniciativa de las Américas. De hecho los acuerdos que la UE ya ha concluido en la región son con los países que tienen, a su vez, un TLC con los EEUU.

Según sea la densidad del interés estratégico europeo y de sus empresas con inversiones en el Mercosur –especialmente en sectores, entre otros, como el automotriz, los bienes de capital, las compras gubernamentales y la construcción de grandes obras públicas, que están más expuestos a la competencia de nuevos protagonistas que operan en la región, tal el caso de China e India- es factible introducir elementos de flexibilidad que contemplen los intereses más sensitivos de ambos lados.

Cabe tener en cuenta al respecto que un acuerdo birregional concebido con sentido práctico, negociado con criterio estratégico y con una buena dosis de inteligencia política, puede incluir múltiples variantes de flexibilidades especialmente en los mecanismos de desgravación comercial y en los marcos regulatorios. Requiere, además, un buen uso de las cláusulas evolutivas y de los mecanismos de escape.

Además, el tiempo de maduración de los respectivos compromisos que se asuman –sin contar las excepciones que se pacten y las válvulas de escape que se puedan aplicar durante el desarrollo del acuerdo- puede implicar una dimensión temporal de entre veinte y veinticinco años a partir de la conclusión de la negociación con la inicialización del eventual acuerdo, tomando en cuenta el tiempo que demanda la traducción del texto inicialado a los idiomas de la UE, el de su ratificación parlamentaria y luego el propio tiempo del período de desgravación comercial que puede ser de un mínimo de diez años y de un máximo a acordar según sea el interés efectivo de ambas partes por concretar el acuerdo. Un tiempo, entonces, más que suficiente para proteger sectores sensitivos, sin perjuicio de la posibilidad de prever mecanismos de financiamiento de reconversión industrial.

Siendo ello así, parece factible conciliar confianza recíproca, flexibilidad metodológica y previsibilidad, incluso en una negociación con una UE que está transitando por su propio período de incertidumbres económicas y políticas, así como de eventuales transformaciones internas.

Texto completo en www.felixpena.com.ar

* Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.