Hechos recientes cargados de futuro para la agenda negociadora

Sus negociaciones comerciales internacionales siguen siendo una cuestión relevante de la agenda del Mercosur. Sea por acción o por omisión. Es probablemente una de las cuestiones más acuciantes, junto con la referida a la calidad institucional –especialmente de las reglas de juego y de los procesos de producción normativa- y a las condiciones que incentiven los encadenamientos productivos, orientados al mercado regional pero también al global.

Es una cuestión relevante por varios motivos. Uno es que desde su inicio, el Mercosur fue concebido -entre otros de sus objetivos principales y con un mayor alcance, a la vez económico y político-, como una plataforma para facilitar la proyección internacional de la capacidad de producir bienes y de prestar servicios de los países miembros, a la vez competitivos e inteligentes –esto es, con fuerte valor agregado intelectual- y que, en lo posible, fueran la resultante de la articulación transnacional de empresas que se inserten, así, en cadenas de valor de alcance global o regional. La idea de los acuerdos sectoriales -una de los aportes valiosos proveniente del período de integración bilateral entre la Argentina y el Brasil-, si bien fue enunciada en el Tratado de Asunción y en una de las primeras decisiones del Consejo del Mercosur –la CMC n° 3/91-, no terminó en plasmarse como un instrumento central de la estrategia de integración productiva de los países miembros. La simple lectura de la Decisión CMC n° 3/91, permite apreciar su potencial y, a la vez, abrir interrogantes sobre el hecho que no haya producido los resultados procurados. Deja la impresión de un potencial desaprovechado (sobre el tema ver el informe de Miguel Izam, “Revisión de los Acuerdos Sectoriales Suscritos por Países Miembros del Mercosur”, CEPAL, LC/R880, 8 de febrero de 1999, en http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/31186/S9902080_es.pdf?sequence=1).

El otro motivo es que se aprecia un bajo resultado en el desarrollo de una estrategia de negociaciones comerciales internacionales y, en especial, en la idea de estimular de tal forma la articulación productiva entre empresas de los distintos países socios. Los acuerdos celebrados en el marco de la ALADI con diversos países latinoamericanos, incluso con los que integran la Alianza del Pacífico, son los que más podrían generar condiciones potenciales para el desarrollo de tales encadenamientos productivos. Pero el Mercosur no tiene hoy en su agenda el desarrollo de negociaciones comerciales preferenciales con casi ninguno de los principales espacios económicos del mundo, salvo con la Unión Europea (UE). Con los EEUU, la idea originalmente relacionada con el desarrollo del acuerdo “4 + 1” (el Rose Garden Agreement”) firmado en 1991, se estancó a partir del colapso de las negociaciones del ALCA. En el caso de China, nunca se respondió a la propuesta efectuada en el 2012 por el entonces Primer Ministro Wen Jiabao, en el sentido de explorar la posibilidad de un  estudio de factibilidad para un acuerdo comercial preferencial.

Y el tercer motivo, y no menos relevante, es que la falta de una dinámica negociadora comercial externa del Mercosur ha generado diferencias por momentos significativas entre los países miembros, con eventuales efectos económicos pero también políticos. En algunos de los socios, especialmente sectores empresarios consideran que el Mercosur no sólo no negocia, sino que además, impide negociar. Y esto en un momento en que el estancamiento de la Rueda Doha está estimulando, entre otros factores, la proliferación de negociaciones conducentes a mega-acuerdos comerciales preferenciales de alcance interregional (sobre este tema ver este Newsletter del mes de marzo 2015, en http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/2015-03-espacios-regionales-orden-mundial).

En lo que es el único proceso negociador relevante actualmente en curso, el Mercosur y la UE llevan unos 15 años tratando de concretar un acuerdo preferencial bi-regional. Aspira a abarcar un espectro amplio y equilibrado de preferencias comerciales para bienes y servicios. Incluiría compromisos en inversiones, compras públicas, marcos regulatorios, propiedad intelectual y otras cuestiones relevantes en las relaciones bi-regionales. Se supone que contendría además medidas que tomen en cuenta las asimetrías de desarrollo económico, tanto entre como dentro de las dos regiones.

Desde que el acuerdo sea concluido y entre en vigencia –ambos objetivos pueden demandar aún algunos años, imaginando una fuerte dosis de voluntad política-, se requerirá aún un tiempo –entre diez y quince años, según cómo se negocie- para que todos los gravámenes y restricciones sean eliminados, y las demás medidas acordadas adquieran plena vigencia. Y como es común en estos acuerdos preferenciales, no todos los bienes y servicios quedarán incluidos. Por lo demás, es posible prever –también según sea como finalmente se negocie- la inclusión de distintas modalidades de válvulas de escape y de compromisos de financiamiento para la reconversión de sectores más sensibles. Lo mencionado no es un aspecto menor a la hora de abordar el tratamiento de las principales sensibilidades en países del Mercosur.

No se trata por ende de una idea fácil de concretar. Varios factores han incidido en las recurrentes demoras en los avances de las negociaciones. Demoras que tampoco puede considerarse que sean sólo cosa del pasado. Ambas regiones tienen fuertes sensibilidades en sectores que son relevantes, y a la vez diferentes, de sus respectivas economías. La agricultura en la UE y algunos sectores industriales en el Mercosur, son ejemplos más mencionados pero no los únicos. Lo concreto es que es difícil ser creíble si se aspira atribuir la responsabilidad por las reiteradas demoras a avanzar, a solamente algunos países ubicados de un lado o del otro del Atlántico, o a algunos de sus sectores productivos.

Por lo demás, ambas procesos presentan diferencias, incluso significativas, en los alcances de sus objetivos y en las metodologías de su integración económica y, en particular, en sus marcos institucionales.

En el Mercosur, por ejemplo, no hay casi equivalentes a las instituciones comunitarias. La idea, inspirada en Jean Monnet, de la función de concertación de distintos intereses nacionales, tan relevante para entender desde sus orígenes la integración europea, nunca plasmó en estas latitudes. Los intentos de crear órganos facilitadores de la necesaria puesta en común de intereses diferentes y, por momentos, muy divergente entre socios con notorias asimetrías de poder relativo, quedó trabada por una esotérica discusión sobre el alcance “supranacional” que ellos entonces tendrían. Se instaló así la idea de un ente, unipersonal o colegiado, que pudiera dar órdenes a los gobiernos. Algo así como la del “areópago de tecnócratas apátridas e irresponsables”, que instalara Charles De Gaulle en una de las primeras crisis que tuviera la entonces Comunidad Económica Europea.

Y a su vez, en la UE se observan dificultades para inyectar en estas negociaciones bi-regionales la necesaria dosis de voluntad política y de creatividad técnica. Con un dejo de ironía, a veces se argumenta que negociar con Bruselas suele evocar lo que sería un mundo conducido por robots. La flexibilidad y la imaginación no siempre han predominado allí, al menos en las negociaciones con el Mercosur. Y es algo que se escucha incluso en los propios ciudadanos europeos con respecto a su proceso de integración, especialmente desde que en los últimos años la palabra crisis penetrara hondo en el imaginario colectivo. Ello se ha puesto de manifiesto más recientemente con la evolución de la crisis de Grecia y su eventual salida del Euro, con todas las consecuencias económicas, financieras e incluso geopolíticas, que el denominado Grexit pudiera eventualmente producir.

Además, esta negociación bi-regional fue perdiendo oxígeno político en Bruselas y en países miembros de la UE, en la medida que se diluía la percepción de un eventual acuerdo sobre preferencias comerciales entre el Mercosur y los EEUU, en el ámbito del ALCA. De hecho, en este período, la UE sólo ha concluido acuerdos preferenciales con los mismos países latinoamericanos que los EEUU.
 

Hechos cargados de futuro

Tres hechos recientes, con distintos grados de relevancia, permiten imaginar ahora cambios en la agenda negociadora del Mercosur. Pertenecen a la categoría de “hechos cargados de futuro”. Es posible prever que sus efectos se tornen más notorios hacia fines de este año. Tienen vínculos entre sí. Podrían incidir sobre las negociaciones bi-regionales con la UE, incluso inyectando una necesaria dosis de optimismo o, al menos, de realismo.

Un primer hecho ha sido lo acordado en la reunión bi-regional, en ocasión de la Cumbre CELAC-UE, en Bruselas, en junio pasado. Permite prever que durante el último trimestre de este año se intercambiarán las respectivas ofertas negociadoras. Sin embargo, en Bruselas no se produjo lo que en algunos medios se procuró lograr. Esto es, el que se aceptara la idea de una negociación en múltiples velocidades, siguiendo el ejemplo de lo que ocurriera con la Comunidad Andina de Naciones, lo que por cierto, no fue ajeno al hecho que luego tal agrupación perdiera su relevancia. Es probable que predominara el sentido político en protagonistas relevantes. Según el comunicado emitido al finalizar la reunión ministerial de Bruselas, “los Ministros intercambiaron información general sobre las respectivas ofertas de acceso a mercado…acordaron que, una vez presentes las condiciones para un intercambio exitoso, el objetivo será intercambiar las ofertas de acceso a mercado durante el último trimestre de 2015” (ver el texto completo del comunicado conjunto del 11 de julio 2015, en http://mrecic.gov.ar/print/248785; sobre todos los antecedentes de la negociación bi-regional, ver la muy completa información disponible en el Sistema de Información sobre Comercio Exterior,  SICE-SEDI-OEA, en http://www.sice.oas.org/TPD/MER_EU/MER_EU_e.asp).

Si se cumple este objetivo, incluyendo la suficiente transparencia en el intercambio de ofertas –sería difícil imaginar que el intercambio de ofertas no fuera transparente-, se abriría el camino hacia la etapa más compleja, cual es la de lograr puntos de equilibrio razonables –y por ende sustentables- entre los distintos intereses regionales. Sin embargo, aún en tal hipótesis es posible estimar que se estaría lejos del momento de la conclusión de las negociaciones.

Un segundo hecho relevante, se refleja en el comunicado final de la reunión entre los Presidentes del Paraguay y del Uruguay realizada el 25 de junio pasado. Se señala allí que: “ambos Mandatarios reafirmaron su compromiso para que en la reunión del Consejo Mercado Común del próximo mes de julio en Brasilia, se adopte una decisión destinada a la elaboración de un Plan de Acción para la consecución de los objetivos del Mercosur y el perfeccionamiento de la Zona de Libre Comercio. Dicho Plan, que sería elaborado durante la Presidencia de Paraguay del Mercosur, establecerá un cronograma, con plazos perentorios, para la eliminación de las restricciones no arancelarias y medidas de efecto equivalente que afectan al comercio intrazona, la que será sometida a la aprobación de los demás Estados Partes” (ver el comunicado conjunto de los Presidentes, en http://medios.presidencia.gub.uy/tav_portal/2015/noticias/NO_Q363/comunicado.pdf).

El planteamiento de estos dos socios fundadores del Mercosur es claro y apunta a abrir la puerta a una necesaria negociación. Tiene que ver con lo que en opinión de los europeos ha sido una de las razones del enfriamiento de su interés por el Mercosur. Esto es, el hecho de que se trata de un proceso de integración con serias deficiencias metodológicas que inciden en su credibilidad, disminuyendo el interés por avanzar hacia un acuerdo bi-regional efectivo. Un criterio para evaluar la efectividad de un proceso de integración económica regional, es precisamente la calidad de las reglas que garanticen el acceso a los respectivos mercados, cualquiera que sea su dimensión relativa. Ello es así, ya que se supone que allí reside uno de los incentivos principales para inversiones productivas en función del mercado ampliado. Tiene que ver con la idea de la generación de empleo y, por ende, con el desarrollo social de los respectivos países. Es un factor central para la legitimidad política y social de un acuerdo de integración y, por lo tanto, para su sustentabilidad en el largo plazo.

El tercer hecho está vinculado a la aprobación de la autorización del Congreso al Presidente de los EEUU para negociar acuerdos internacionales. No garantiza que ocurra, pero significa dar un paso adelante hacia la posible conclusión de uno de los mega-acuerdos preferenciales que Washington ha estado impulsando, que es el del Trans-Pacific Partnership, conocido por su sigla TPP. Si finalmente se cierra este acuerdo  y se genera la impresión que también el acuerdo transatlántico entre la UE y los EEUU fuera viable –el TTIP-, es posible que crezca la presión, especialmente en sectores empresarios de Brasil, Uruguay y Paraguay, por concluir un acuerdo con la UE que incluya múltiples velocidades para los distintos socios del Mercosur. O puede estimular presiones para encarar alguna modalidad de acuerdo bilateral, incluso sin preferencias arancelarias, pero con fuertes compromisos, por ejemplo en el plano de los marcos regulatorios, de las inversiones e incluso de la propiedad intelectual. En tal caso, la presión se extendería hacia el objetivo de otras posibles negociaciones comerciales preferenciales, especialmente con los EEUU y con China. Más allá de sus implicancias políticas, es un escenario que nuestro país debe contemplar y prever en sus posibles efectos económicos, y en la proyección a la región y al mundo de sus exportaciones de bienes y de servicios.

Texto completo en: www.felixpena.com.ar

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC;  Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.