Integración productiva regional y desarrollo económico
En una frase muy cortita, Stiglitz sintetizaba una recomendación a los países subdesarrollados: «Hagan lo que hicimos, no lo que predicamos». Y con «lo que hicimos» se refería a una serie de medidas de los países desarrollados que mucho tienen que ver con la integración productiva. En el esquema actual del Mercosur, es preciso acompañar la integración comercial con integración productiva. Habrá un componente muy fuerte de decisión política acerca de qué cadenas apoyar, cómo apoyar y de qué forma interactuar para eliminar las restricciones a la integración productiva, explica en su ponencia el ministro uruguayo.
Todos conocemos ciertas tendencias del sistema económico mundial —la fragmentación de los procesos industriales, la relocalización, los cambios en la ingeniería financiera, entre otras— que llevan a dos premisas fundamentales en el mundo productivo y en el mundo del desarrollo económico y del desarrollo social en general.
La primera es que el futuro de los países va a estar cada vez más determinado por las cadenas de valor que logren desarrollar. Este es un elemento crítico porque el mercado tiende a mantener el statu quo. Si los países desarrollan cadenas de valor de bajo valor agregado, el mercado por sí solo tenderá a reforzar que los países sigan en esa senda de escaso dinamismo productivo.
Y la segunda premisa del sistema económico mundial, que se deduce de la anterior, es que si antes era la actividad productiva la que tenía economías de escala, ahora las tiene también la investigación y desarrollo, que es el factor fundamental para la mejora tecnológica de nuestros países, y a la larga para tener economías más dinámicas, con más crecimiento económico y más justicia social.
En síntesis, los países van a estar fuertemente determinados por la cadena de valor que incorporen y por el grado de investigación y desarrollo que consigan, en un mundo donde esa investigación y desarrollo implica fuertes inversiones pero tiene también fuertes economías de escala.
* Roberto Kreimerman (Uruguay). Ministro de Industria, Energía y Minería. Ingeniero químico (Facultad de Ingeniería, Universidad de la República), con posgrado en Economía y Comercio Internacional (Universidad de Barcelona) y máster en Finanzas y Comercio Internacional (Universidad de Barcelona). Docente del Instituto de Ingeniería (Facultad de Ingeniería, Universidad de la República) y de la Universidad ort. Formó parte del Grupo de Integración Productiva del Mercosur.
La integración productiva con ese enfoque acompaña otros temas de integración que estamos desarrollando. Como ejemplo, los viajes del presidente Mujica a los países de la región tienen una fuerte impronta americanista en los temas de infraestructura, energía, integración social, integración cultural e integración productiva.
Las dos premisas señaladas más arriba implican decisiones que no son solo económicas o de mercado, sino también decisiones fuertemente políticas. La integración económica, el hecho de que el comercio exprese bien el intercambio interindustrial, son elementos estratégicos con una fuerte dimensión política.
Hay un componente muy fuerte de decisión política acerca de qué cadenas apoyar, cómo apoyar y de qué forma interactuar para eliminar las restricciones a la integración productiva. La asociatividad es otro aspecto de decisión política.
Pero el fondo de la cuestión es que a la larga el camino de América Latina es el de la integración política, porque en la integración de los mercados, la integración comercial, está también la decisión implícita de todos los países —y la decisión explícita de Brasil en su plan de desarrollo productivo—. Es preciso acompañar esa integración comercial con integración productiva, pero seguramente no será suficiente.
Las políticas de los años noventa implicaron un amplio esquema de liberalización financiera, un amplio esquema de liberalización comercial que hasta el día de hoy significa mayor vulnerabilidad de los países ante los flujos comerciales y financieros. Pero reducir esas vulnerabilidades por el camino de la integración fortalece a los países miembros de los bloques comerciales —no solo en el caso del Mercosur sino de otros bloques en general— ya que los flujos comerciales y financieros pierden algo de autonomía en sus decisiones.
Cuando se trata de integrar las partes de cualquier organismo o empresa, uno mira primero lo que es exterior, la parte comercial; después empieza a mirar lo que es energía, lo que es producción, y termina concluyendo que los mecanismos de integración también tienen que ser políticos. En ese sentido, es preciso avanzar mucho más en los organismos comunes del mercosur, en las monedas del mercosur, porque eso es lo que permitirá a largo plazo disminuir las vulnerabilidades frente al panorama que nos plantea el nuevo modelo de desarrollo del sistema económico mundial.
«Hagan lo que hicimos, no lo que predicamos», decía Stiglitz, porque lo que hicieron los países para desarrollarse fue integrar mercados. Estados Unidos lo hizo desde el siglo xix con el ferrocarril, con el desarrollo de sus industrias. La base de la Unión Europea fue energética, del carbón.
También en el Sudeste asiático se ve claramente un conjunto de procesos que comprenden desde la ampliación de los mercados, la integración, hasta políticas industriales muy claras, productivas.
Decía que no hay cambios en los roles de los países si se deja al mercado reforzar el statu quo y las cadenas de valor de menor valor agregado. Pero esto se puede revertir en buena forma, como se está haciendo en aquellos países, con una visión clara de qué sectores productivos queremos, con planes estratégicos para esos sectores y con integración productiva dentro de esos planes estratégicos.
El mercado desempeña un enorme papel, pero los países tienen otro enorme papel, que es desarrollar determinadas cadenas o, mejor —porque no es una responsabilidad solo del Estado—, apoyarlas, promoverlas, crear las condiciones de sanidad, asociativas. Hay cadenas más jerárquicas y otras más horizontales, pero en cualquier caso se trata de crear condiciones para fortalecer las cadenas existentes y desarrollar las nuevas.
La ausencia de una estrategia exitosa en integración productiva puede generar un atraso de décadas y condenar a estos países a tener segmentos productivos que no den suficiente trabajo ni calidad de trabajo a su población. Son países ricos en agricultura, en ganadería, en minería, pero deben ser ricos también en producción inteligente agrícola, en producción inteligente pecuaria, en producción inteligente minera, en producción inteligente en materia automotriz, naval y otras que se vengan a sumar. A nuestros países, para sustentar a su población, mejorar la distribución y florecer en el concierto mundial, no les alcanza con cadenas ricas y ciudadanos no ricos. Necesitan promover las cadenas de valor agregado y tecnología.
En la nueva agenda, la integración productiva tiene el lugar que no se le había asignado en la agenda anterior, ya que es uno de los grupos más tardíamente formados. Y si bien hay muchos —más de 250—, es uno de los grupos más notorios, porque estratégicamente es clave para nuestros países.
La integración productiva se va a dar igual, es el destino del nuevo sistema de intercambios del mundo, debido a que la tecnología permitió fragmentar los procesos, deslocalizarlos y clusterizarlos para tener economías de escala. Sin embargo, la forma en que se dé depende en gran medida de lo que los países hagan, y en eso el trabajo de gip es fundamental.
El gip ha mostrado un gran dinamismo y tiene mucho trabajo por delante. Nos congratulamos especialmente de la colaboración y la cooperación, porque, además de tratarse de un sector con valor agregado, es una industria de soporte para otras industrias. Además, hay convenios de cooperación en materias de enorme interés para todos los países, como integración fronteriza o pequeñas y medianas empresas. El presidente Mujica, en su discurso de asunción, recordó que en Uruguay la pequeña industria es muy pequeña, y que el país es un gran conjunto de pequeñas y medianas empresas.
Esto viene a cuento porque las inversiones en Uruguay, que son muy bienvenidas, deben tener como contrapartida la generación de valor en el país. Y eso solo se logra con el desarrollo de pequeñas y medianas empresas que internalicen el valor produciendo, brindando servicios, desarrollando logística, a fin de que el país pueda retener parte de ese valor agregado y no solo recibir inversiones que sean enclaves exportadores. De nuevo, es el Estado el que puede generar las ventajas dinámicas de una economía acompañando el proceso y, por qué no, usufructuándolas.
Pero no basta reforzar las cadenas productivas que hay en nuestros países. Se examinan las cadenas productivas, ya no para elegir algunas, sino para constituir los grupos técnicos que estudien un conjunto y vean cuáles son las restricciones y los potenciales de esas cadenas para la integración. Resulta muy interesante que técnicos de los cuatro países analicen las potencialidades y restricciones en determinadas cadenas que permitan proyectar aún más este gip, pero fundamentalmente proyectar aún más la integración productiva de los países.
En la nueva agenda del mercosur esto tiene una gran importancia. La integración productiva a largo plazo solo es sustentable si se integran industrias y sectores que proporcionen ventajas dinámicas entre los países, con miras a competir en los mercados internacionales y fundamentalmente para dar más trabajo y de mejor calidad.
La nueva agenda del mercosur consiste en reforzar esos lazos sabiendo que partimos de mercados segmentados. Es la historia de América Latina, de países desunidos con puertos que miran hacia el interior. Uruguay es un ejemplo claro: todas las redes de ferrocarriles están orientadas hacia Montevideo y las carreteras nuevas también. Y eso se repite en todos los países, que se formaron alrededor de un puerto y mirando hacia dentro.
De ahí la lucha por ver quién abarcaba mejor los puertos. Haber nacido desunidos quizá nos haya condenado en la historia, pero no hay por qué repetir la historia ni por qué estancarse en un psicoanálisis permanente que explique todo por nuestros traumas infantiles. Los gobiernos actuales de la región tienen todas las posibilidades de reforzar la nueva agenda del mercosur con integración energética, en infraestructura, social, económica, pero fundamentalmente la integración productiva.
Para iniciativas productivas, cadenas de valor u otros encadenamientos asociativos o complementarios, lo importante es encontrar las restricciones específicas que tienen el mayor impacto sobre el crecimiento de la cadena. En algunos casos es la asociatividad, en otros es la norma de calidad, en otros es la formación, el entrenamiento, el financiamiento…
Cada una tiene restricciones diferentes. Uno no debe definir medidas de amplio espectro porque cada sector compite según la realidad económica mundial de ese sector.
Nota reproducida por su notable actualidad, correspondiente al Seminario-Taller: La integración productiva en la nueva agenda del Mercosur, realizado en Montevideo, 12 al 16 de abril de 2010. Organizado por: Grupo de Integración Productiva del mercosur (gip), Programa de Cooperación mercosur-aecid, Centro de Formación de la Cooperación Española en Montevideo (cfce), y con la cooperación del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR)
La primera es que el futuro de los países va a estar cada vez más determinado por las cadenas de valor que logren desarrollar. Este es un elemento crítico porque el mercado tiende a mantener el statu quo. Si los países desarrollan cadenas de valor de bajo valor agregado, el mercado por sí solo tenderá a reforzar que los países sigan en esa senda de escaso dinamismo productivo.
Y la segunda premisa del sistema económico mundial, que se deduce de la anterior, es que si antes era la actividad productiva la que tenía economías de escala, ahora las tiene también la investigación y desarrollo, que es el factor fundamental para la mejora tecnológica de nuestros países, y a la larga para tener economías más dinámicas, con más crecimiento económico y más justicia social.
En síntesis, los países van a estar fuertemente determinados por la cadena de valor que incorporen y por el grado de investigación y desarrollo que consigan, en un mundo donde esa investigación y desarrollo implica fuertes inversiones pero tiene también fuertes economías de escala.
* Roberto Kreimerman (Uruguay). Ministro de Industria, Energía y Minería. Ingeniero químico (Facultad de Ingeniería, Universidad de la República), con posgrado en Economía y Comercio Internacional (Universidad de Barcelona) y máster en Finanzas y Comercio Internacional (Universidad de Barcelona). Docente del Instituto de Ingeniería (Facultad de Ingeniería, Universidad de la República) y de la Universidad ort. Formó parte del Grupo de Integración Productiva del Mercosur.
La integración productiva con ese enfoque acompaña otros temas de integración que estamos desarrollando. Como ejemplo, los viajes del presidente Mujica a los países de la región tienen una fuerte impronta americanista en los temas de infraestructura, energía, integración social, integración cultural e integración productiva.
Las dos premisas señaladas más arriba implican decisiones que no son solo económicas o de mercado, sino también decisiones fuertemente políticas. La integración económica, el hecho de que el comercio exprese bien el intercambio interindustrial, son elementos estratégicos con una fuerte dimensión política.
Hay un componente muy fuerte de decisión política acerca de qué cadenas apoyar, cómo apoyar y de qué forma interactuar para eliminar las restricciones a la integración productiva. La asociatividad es otro aspecto de decisión política.
Pero el fondo de la cuestión es que a la larga el camino de América Latina es el de la integración política, porque en la integración de los mercados, la integración comercial, está también la decisión implícita de todos los países —y la decisión explícita de Brasil en su plan de desarrollo productivo—. Es preciso acompañar esa integración comercial con integración productiva, pero seguramente no será suficiente.
Las políticas de los años noventa implicaron un amplio esquema de liberalización financiera, un amplio esquema de liberalización comercial que hasta el día de hoy significa mayor vulnerabilidad de los países ante los flujos comerciales y financieros. Pero reducir esas vulnerabilidades por el camino de la integración fortalece a los países miembros de los bloques comerciales —no solo en el caso del Mercosur sino de otros bloques en general— ya que los flujos comerciales y financieros pierden algo de autonomía en sus decisiones.
Cuando se trata de integrar las partes de cualquier organismo o empresa, uno mira primero lo que es exterior, la parte comercial; después empieza a mirar lo que es energía, lo que es producción, y termina concluyendo que los mecanismos de integración también tienen que ser políticos. En ese sentido, es preciso avanzar mucho más en los organismos comunes del mercosur, en las monedas del mercosur, porque eso es lo que permitirá a largo plazo disminuir las vulnerabilidades frente al panorama que nos plantea el nuevo modelo de desarrollo del sistema económico mundial.
«Hagan lo que hicimos, no lo que predicamos», decía Stiglitz, porque lo que hicieron los países para desarrollarse fue integrar mercados. Estados Unidos lo hizo desde el siglo xix con el ferrocarril, con el desarrollo de sus industrias. La base de la Unión Europea fue energética, del carbón.
También en el Sudeste asiático se ve claramente un conjunto de procesos que comprenden desde la ampliación de los mercados, la integración, hasta políticas industriales muy claras, productivas.
Decía que no hay cambios en los roles de los países si se deja al mercado reforzar el statu quo y las cadenas de valor de menor valor agregado. Pero esto se puede revertir en buena forma, como se está haciendo en aquellos países, con una visión clara de qué sectores productivos queremos, con planes estratégicos para esos sectores y con integración productiva dentro de esos planes estratégicos.
El mercado desempeña un enorme papel, pero los países tienen otro enorme papel, que es desarrollar determinadas cadenas o, mejor —porque no es una responsabilidad solo del Estado—, apoyarlas, promoverlas, crear las condiciones de sanidad, asociativas. Hay cadenas más jerárquicas y otras más horizontales, pero en cualquier caso se trata de crear condiciones para fortalecer las cadenas existentes y desarrollar las nuevas.
La ausencia de una estrategia exitosa en integración productiva puede generar un atraso de décadas y condenar a estos países a tener segmentos productivos que no den suficiente trabajo ni calidad de trabajo a su población. Son países ricos en agricultura, en ganadería, en minería, pero deben ser ricos también en producción inteligente agrícola, en producción inteligente pecuaria, en producción inteligente minera, en producción inteligente en materia automotriz, naval y otras que se vengan a sumar. A nuestros países, para sustentar a su población, mejorar la distribución y florecer en el concierto mundial, no les alcanza con cadenas ricas y ciudadanos no ricos. Necesitan promover las cadenas de valor agregado y tecnología.
En la nueva agenda, la integración productiva tiene el lugar que no se le había asignado en la agenda anterior, ya que es uno de los grupos más tardíamente formados. Y si bien hay muchos —más de 250—, es uno de los grupos más notorios, porque estratégicamente es clave para nuestros países.
La integración productiva se va a dar igual, es el destino del nuevo sistema de intercambios del mundo, debido a que la tecnología permitió fragmentar los procesos, deslocalizarlos y clusterizarlos para tener economías de escala. Sin embargo, la forma en que se dé depende en gran medida de lo que los países hagan, y en eso el trabajo de gip es fundamental.
El gip ha mostrado un gran dinamismo y tiene mucho trabajo por delante. Nos congratulamos especialmente de la colaboración y la cooperación, porque, además de tratarse de un sector con valor agregado, es una industria de soporte para otras industrias. Además, hay convenios de cooperación en materias de enorme interés para todos los países, como integración fronteriza o pequeñas y medianas empresas. El presidente Mujica, en su discurso de asunción, recordó que en Uruguay la pequeña industria es muy pequeña, y que el país es un gran conjunto de pequeñas y medianas empresas.
Esto viene a cuento porque las inversiones en Uruguay, que son muy bienvenidas, deben tener como contrapartida la generación de valor en el país. Y eso solo se logra con el desarrollo de pequeñas y medianas empresas que internalicen el valor produciendo, brindando servicios, desarrollando logística, a fin de que el país pueda retener parte de ese valor agregado y no solo recibir inversiones que sean enclaves exportadores. De nuevo, es el Estado el que puede generar las ventajas dinámicas de una economía acompañando el proceso y, por qué no, usufructuándolas.
Pero no basta reforzar las cadenas productivas que hay en nuestros países. Se examinan las cadenas productivas, ya no para elegir algunas, sino para constituir los grupos técnicos que estudien un conjunto y vean cuáles son las restricciones y los potenciales de esas cadenas para la integración. Resulta muy interesante que técnicos de los cuatro países analicen las potencialidades y restricciones en determinadas cadenas que permitan proyectar aún más este gip, pero fundamentalmente proyectar aún más la integración productiva de los países.
En la nueva agenda del mercosur esto tiene una gran importancia. La integración productiva a largo plazo solo es sustentable si se integran industrias y sectores que proporcionen ventajas dinámicas entre los países, con miras a competir en los mercados internacionales y fundamentalmente para dar más trabajo y de mejor calidad.
La nueva agenda del mercosur consiste en reforzar esos lazos sabiendo que partimos de mercados segmentados. Es la historia de América Latina, de países desunidos con puertos que miran hacia el interior. Uruguay es un ejemplo claro: todas las redes de ferrocarriles están orientadas hacia Montevideo y las carreteras nuevas también. Y eso se repite en todos los países, que se formaron alrededor de un puerto y mirando hacia dentro.
De ahí la lucha por ver quién abarcaba mejor los puertos. Haber nacido desunidos quizá nos haya condenado en la historia, pero no hay por qué repetir la historia ni por qué estancarse en un psicoanálisis permanente que explique todo por nuestros traumas infantiles. Los gobiernos actuales de la región tienen todas las posibilidades de reforzar la nueva agenda del mercosur con integración energética, en infraestructura, social, económica, pero fundamentalmente la integración productiva.
Para iniciativas productivas, cadenas de valor u otros encadenamientos asociativos o complementarios, lo importante es encontrar las restricciones específicas que tienen el mayor impacto sobre el crecimiento de la cadena. En algunos casos es la asociatividad, en otros es la norma de calidad, en otros es la formación, el entrenamiento, el financiamiento…
Cada una tiene restricciones diferentes. Uno no debe definir medidas de amplio espectro porque cada sector compite según la realidad económica mundial de ese sector.
Nota reproducida por su notable actualidad, correspondiente al Seminario-Taller: La integración productiva en la nueva agenda del Mercosur, realizado en Montevideo, 12 al 16 de abril de 2010. Organizado por: Grupo de Integración Productiva del mercosur (gip), Programa de Cooperación mercosur-aecid, Centro de Formación de la Cooperación Española en Montevideo (cfce), y con la cooperación del Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR)
Roberto Kreimerman
