Integración y articulación productiva en un espacio regional

Los países latinoamericanos han disminuido gradualmente la marginalidad relativa que caracterizó por mucho tiempo sus relaciones recíprocas, señala Félix Peña (*) en su último newsletter de Agosto de 2015.

Asimismo, el cuadro internacional, con la profunda redistribución de poder relativo entre las naciones y la nueva geografía de la competencia económica global, contribuye a la revalorización del entorno contiguo en las estrategias de desarrollo e inserción internacional de los países de la región. De allí que les sea cada vez más difícil mirar con indiferencia lo que ocurre en su espacio regional.

Tanto en el plano conceptual como en el práctico de las acciones concretas, en los últimos años los países latinoamericanos han ido reconociendo la existencia de múltiples medios adaptados a la finalidad de intensificar sus relaciones recíprocas, y de potenciar los factores de cooperación e integración con sus vecinos. Estos medios incluyen los que responden a las características típicas de un proceso formal de integración económica, así como otros bilaterales o multilaterales; regionales o parciales (sectoriales o subregionales); gubernamentales o sociales; de cooperación frente a terceros o intrarregionales. E incluyen, por cierto, múltiples modalidades de emprendimientos conjuntos y de asociación entre empresas de dos o más países de la región (tema abordado en el Newsletter de junio pasado, del cual el presente es una continuación: “Encadenamientos productivos transnacionales: Algunas condiciones que pueden contribuir a su desarrollo y sustentabilidad”, en http://www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=negociaciones&neagno=informes/2015-06-encadenamientos-productivos-transnacionales).

Es desde el comienzo mismo de la experiencia iniciada en la región a finales de los cincuenta del siglo pasado, con la firma de los primeros Tratados por los que se fijaron formalmente objetivos de integración, que se fue percibiendo la importancia económica y política de desarrollar emprendimientos y proyectos conjuntos que abarcaran a dos o más países, por lo general contiguos. Tal idea fue vinculada a la puesta en común de espacios y de recursos, sea para la construcción de una obra física o para el desarrollo de actividades productivas, que por su naturaleza y alcances requerían ser encaradas en más de un país. Un puente, un ferrocarril, una presa, un camino, una interconexión eléctrica, redes de comunicaciones, la explotación conjunta de recursos naturales, el desarrollo compartido de zonas marítimas contiguas o comunes, un emprendimiento industrial o la prestación de servicios, han sido casos típicos. Un ejemplo muy reciente, con una proyección que trasciende por cierto a la región, es el de la empresa aérea conjunta que han creado LAN de Chile y TAM del Brasil.

Los distintos tipos de emprendimientos conjuntos son una de las modalidades más efectivas para generar "solidaridades de hecho" – en el sentido planteado por Jean Monnet, uno de los padres fundadores de la integración europea e inspirador, tanto de su dimensión existencial como metodológica - entre naciones que comparten un mismo espacio regional. De ellos resultan efectos de encadenamientos que pueden contribuir a tornar irreversibles los vínculos económicos y políticos que se generen. De allí su valor para sostener en el tiempo los esfuerzos orientados a facilitar la gobernanza de una región, entendida en el sentido de la prevalencia de la paz y la estabilidad política en las relaciones entre los países que comparten un espacio geográfico común.

Tanto en la construcción de la ALALC (1960) primero y luego de la ALADI (1980), como en las experiencias subregionales tales como las del original Grupo Andino (1969), del Programa de Integración y Cooperación entre Argentina y el Brasil – el PICE - (1986), y luego del Mercosur (1991), la idea de avanzar a través de la integración sectorial y de emprendimientos conjuntos, estuvo presente. También lo han estado en Centroamérica y en el Caribe. En el caso del Grupo Andino se reflejó en la Decisión 46 sobre empresas multinacionales andinas y, en particular, en los programas sectoriales de integración industrial. En el caso del PICE y luego del Mercosur, se reflejó en los acuerdos de complementación económica, por ejemplo y entre otros, en el sector automotriz y, además, en la Decisión CMC 3/1990 que reglamentó el muy poco utilizado instrumento de los acuerdos sectoriales, previsto en el artículo 5° d, del Tratado de Asunción.

En el desarrollo original de la ALALC, el instrumento de los acuerdos de complementación industrial, previsto en los artículos 16 y 17 del Tratado de Montevideo de 1960, respondía precisamente a la idea de avanzar por aproximaciones sectoriales en la construcción de un espacio de integración latinoamericana. Tenían, por cierto, una finalidad comercial. Pero su sentido más profundo era el de promover encadenamientos productivos, con medidas preferenciales en el plano del comercio orientadas a incentivar las inversiones. Incluso tal figura es la que quizás mejor reflejaba la concepción original que impulsó a la negociación de lo que sería la ALALC. Fue la presión externa la que obligó a insertar ese primer acuerdo regional en el marco de la figura de zona de libre comercio prevista en el artículo XXIV del GATT, alterando las ideas originales que tenían, en particular, la Argentina y Brasil. Ello está en la base del posterior fracaso de la ALALC y de su transformación en la ALADI.

Ya en el Tratado de Montevideo de 1980 que creó la ALADI, ocupa un lugar central la figura de los acuerdos de alcance parcial, definidos y regulados en sus distintas variantes por la Sección Tercera del Capítulo II del Tratado y, en lo que se refiere a los acuerdos de complementación económica, por el artículo 11. Fueron reglamentados en la Resolución n° 2 del Consejo de Ministro de la ALALC, del 12 de agosto de 1980 (ver su texto en http://www.aladi.org/nsfaladi/Juridica.nsf/vResTratadoWeb/0FE0CDBEDD6E9EEB232567A100553E07/$FILE/TM80RES2.pdf). No requieren la participación de todos los países miembros. Y a fin de compatibilizar el enfoque del nuevo Tratado con las normas del GATT y, en especial con su artículo XXIV, los países de la región miembros del GATT tuvieron un papel protagónico en impulsar la aprobación en la Rueda Tokio (1979) de la denominada "Cláusula de Habilitación". Al no existir tal Cláusula al crearse la ALALC, no había sido posible compatibilizar el alcance sectorial de los acuerdos de complementación industrial con el mencionado artículo XXIV del GATT (sobre el alcance original de la ALALC y en particular de los acuerdos de complementación, conviene leer las respuestas que los países miembros dieron al cuestionario que en su momento formulara el GATT a los que eran Partes Contratantes y, a la vez, miembros de la ALALC. Ver las preguntas en: https://www.wto.org/gatt_docs/English/SULPDF/90730107.pdf, y ver las respuestas en https://www.wto.org/gatt_docs/English/SULPDF/90730139.pdf.

En los planteamientos actuales de "convergencia en la diversidad", especialmente entre los países del Mercosur y de la Alianza del Pacífico, lo antes señalado puede tener mucha importancia práctica. Su objetivo sería precisamente facilitar emprendimientos conjuntos y la articulación productiva entre empresas de países de la región y el mejor aprovechamiento de la creciente demanda de bienes y de servicios diferenciados, originada en consumidores urbanos de ingreso económico de clase media, sea en la propia región o en países emergentes de otras regiones, especialmente en Asia, África y Medio Oriente. Pueden ser articulaciones productivas que se desarrollen en torno a proyectos concretos, incluso por algunos países que participen en distintos esquemas subregionales de integración, como pueden ser eventualmente los casos de acuerdos entre algunos países que son miembros del Mercosur y otros que participan de la Alianza del Pacífico.

Otros elementos importantes en función de una estrategia de articulación productiva a nivel sectorial, son los que se refieren a los regímenes de origen, normas técnicas y otros marcos regulatorios. También ellos pueden ser abordados con un alcance regional dentro del marco institucional y normativo de la ALADI.

Se ha señalado que al menos tres condiciones son necesarias para poder avanzar en la integración económica entre países que comparten un espacio geográfico regional (fueron planteadas, en su momento, por el economista francés Robert Erbes. También pueden ser condiciones para avanzar en la articulación productiva entre empresas pertenecientes a distintos países de un mismo espacio regional.

Tales condiciones son la conectividad, la compatibilidad y la convergencia. Suponen pasos secuenciales que comienzan por la conectividad física incluyendo las comunicaciones y todo lo relacionado con la facilitación del comercio; siguen por la compatibilidad de objetivos, percepciones y valores y, eventualmente, concluyen con la convergencia de sistemas, de políticas y de acciones.

En esta perspectiva pueden entenderse los esfuerzos que desarrollan países de la región o de subregiones dentro de ella, por generar mecanismos institucionales y reglas de juego comunes para sus relaciones económicas, no sólo como formas de acrecentar interacciones y por lo tanto la interdependencia, pero también como formas de regular conflictos, de potenciar los elementos de cooperación, en fin de tornar administrable tal interdependencia, marcándola con signos cooperativos y de solidaridad. Es decir, comportamientos funcionales a la gobernabilidad de un espacio regional compartido.

Pero hay una cuarta condición a tener en cuenta. Es la de la previsibilidad de las reglas de juego. Ella es fundamental en la perspectiva de la sustentabilidad en el tiempo de los acuerdos de integración, así como en las expectativas que se pueden generar en el plano empresario a la hora de tener que tomar decisiones de inversión productiva.

Es en relación a esta cuarta condición, que cobra toda su relevancia la función del derecho y de los mecanismos institucionales en el desarrollo de un sistema de interdependencia regional en América Latina. Ella es la de contribuir a fortalecer fuerzas centrípetas, en un espacio común que eventualmente podría estar signado, dada su propia dinámica, por la presencia de poderosas fuerzas centrífugas. Normas e instituciones comunes cobran entonces un sentido histórico y geopolítico, en la perspectiva de una estrategia destinada a revertir naturales tendencias al conflicto en las relaciones entre naciones que comparten una misma región geográfica.

Precisamente, los resultados de los esfuerzos tendientes a acrecentar la participación empresaria en las relaciones de cooperación e integración económica de América Latina, han sido limitados en su eficacia por el efecto de algunos factores. Entre otros cabe mencionar el hecho que los empresarios no siempre han podido desarrollar expectativas de estabilidad, especialmente con respecto a las condiciones jurídicas y económicas que han caracterizado las aperturas de mercado, que fueran negociadas en el marco de los acuerdos multilaterales y bilaterales de integración y cooperación económica. Ello se ha debido a que muchas veces estos acuerdos han sido concebidos por los gobiernos como instrumentos promotores de un comercio de corto plazo, respondiendo más a la idea de préstamo coyuntural de mercados o a la de comercio de excedentes y faltantes, que a la de creación de condiciones reales – y no sólo retóricas - de largo plazo para inducir inversiones, así como para la expansión y la modernización de actividades productivas.

Los principales factores de inestabilidad en las aperturas de mercado, conducentes a una situación de imprevisibilidad que suele afectar el comportamiento empresario en el comercio intrarregional, han sido: la precariedad jurídica de las preferencias otorgadas, ya que ellas suelen ser fácilmente alteradas por medidas o comportamientos unilaterales del país otorgante, y las fluctuaciones bruscas y erráticas de las paridades cambiarías. El ambiente de inestabilidad puede tener como efecto, el desestimular a los empresarios impidiendo, muchas veces, la adopción de decisiones de negocios que justificaran el costo de emprender acuerdos comerciales o de inversión, con efectos de largo plazo, entre empresas de distintos países de la región. Como se ha afirmado con razón, esta precariedad puede ser, de hecho, el equivalente a una restricción no arancelaria significativa en el comercio regional.

Los negocios concretos son viables, imaginados en función de mercados ampliados, como resultado de los marcos que son establecidos por los gobiernos y que son desarrollados por el nivel administrativo y el de gestión diaria. Los empresarios tomarán en serio en sus cálculos tales marcos, sólo en la medida que los perciban como relativamente estables y efectivos. ¿Correría Ud., señor Presidente o señor Ministro, riesgos en base a su capital y a sus ahorros, invirtiendo en una nueva planta industrial, ampliando la capacidad de producción de la existente, incorporando nuevas tecnologías productivas o de organización, en función del mercado aparentemente abierto por un acuerdo preferencial o de integración, que ha firmado con su colega o colegas de países de América Latina? Tal es una pregunta clave que debe responder el operador político cuando concreta en acuerdos, su visión arquitectónica de la integración. Si la respuesta fuere, eventualmente, negativa o dubitativa, ¿por qué debería esperarse una respuesta positiva de un inversor local o extranjero que actúe racionalmente?

Para decidir una inversión o su inserción en una red productiva transnacional, el empresario no sólo se fijará en la seriedad del diseño del proceso de integración, y en su racionalidad económica y política. Se interrogará también sobre su aplicabilidad práctica cuando su producto llegue a la frontera aduanera del otro país. Relacionará la prometida apertura de mercado con los otros factores económicos, internos y externos, del país de exportación y del de importación, que puedan incidir en el cálculo de rentabilidad de la inversión que deberá efectuar para aprovechar la oportunidad de negocio que se le ofrece.
 

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(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC;  Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.