Integración y sociedades subnacionales

El proceso de globalización no debe ser considerado como un fenómeno totalmente nuevo sino que tiene una historia secular. Sin embargo, un proceso de globalización con este nombre, y con este significado ha sido formulado y desarrollado conceptualmente en la década del ’80 particularmente por algunos autores. Refleja, en alguna medida, modificaciones importantes de la estructura de la organización del sistema económico a nivel internacional, y en la estructura particularmente del sistema productivo.

Es decir, los mercados globales, siempre han tenido importancia. En la concepción realista, los procesos de integración regional no pueden cambiar la estructura de poder – como bien lo saben Argentina y Brasil -, pero el fenómeno de organización del sistema productivo se ha desarrollado como consecuencia de las modificaciones tecnológicas, del sistema de transporte y comunicaciones producidas.

En esta discusión sobre globalización hay que incluir la que se refiere a la integración regional, que tampoco es un tema tan nuevo como se suele presentar. Hubo procesos de integración en los siglos pasados, y existen ejemplos importantes de regímenes internacionales a fines del S XIX y principios del S XX. La primer manifestación contemporánea de un Tratado de Integración Regional lo hallamos en el Tratado de Roma de 1957, la constitución del mercado europeo, de la Comunidad y finalmente de la Unión con la creación de la moneda única. Un intento, todavía no muy estudiado, fue el de la integración de las ex repúblicas socialistas soviéticas en el grupo llamado COMECOM, liderado por la entonces Unión Soviética.

¿Cuáles son las razones por las cuales los temas de integración regional se han revalorizado en la década del ’80? El debate sobre la integración regional se reanuda con fuerza en 1987, cuando Estados Unidos y Canadá concretan el área de libre comercio binacional. El segundo paso importante fue el Tratado de libre comercio entre Estados Unidos e Israel de 1989. a partir de ese momento, las discusiones sobre integración regional cobran fuerza por las siguientes razones. El proceso de globalización no ha sido homogéneo en los últimos veinte años; hay fuerzas centrífugas y centrípetas que alternativamente buscan reforzar y debilitar el proceso de globalización, por las inconveniencias que pudieran producir.

El país en donde posiblemente se ha desarrollado más ese debate es en el propio Estados Unidos. Hay autores estadounidenses que sostienen que los problemas que trae la falta de competitividad de las empresas nacionales sólo se solucionan con más globalización; serían los autores neoliberales. Otros, enrolados en el realismo, no niegan la importancia de la globalización, pero destacan la importancia del Estado en la defensa contra los males que esta pudiera acarrear.

Es interesante reconsiderar estas opiniones de autores estadounidenses, porque la política norteamericana siempre se ha apoyado en los dos ejes, el de globalización y el de regionalización. Trabajar en dirección a la globalización, pero al mismo tiempo asegurarse por medio de acuerdos de integración regional y firmas de acuerdos de libre comercio, para el caso de que esta liberalización plena de los mercados no funcionara convenientemente. Al mismo tiempo, la política de Estados Unidos ha utilizado los procesos de integración de áreas de libre comercio, particularmente después de los acuerdos bilaterales EEUU – Canadá y EEUU – Israel y de la creación del NAFTA en 1993, ha utilizado estos acuerdos como base de creación de reglas y de conceptos que dieran la base del debate en torno a la reorganización del sistema económico mundial.

En el debate que concierne el MERCOSUR debemos tener en cuenta también los distintos tipos de integración regional, cuestión clave para el debate actual el MERCOSUR. En los procesos de grandes áreas de integración comercial (como los de Asia – Pacifico, las de África y en la propia América Latina), la diferencia entre áreas de libre comercio y uniones aduaneras, mercados comunes o mas aun, uniones políticas, es la posibilidad que estas posturas plantean en la discusión de políticas económicas.

Sin negar la importancia de las grandes áreas de libre comercio, la ventaja de la creación de mercados comunes indican que estos procesos de integración regional mas profunda, pueden tener efectos positivos para las políticas de desarrollo, problema central en los procesos de integración. Pensar que nuestros problemas puedan resolverse solo por el lado comercial sea posiblemente un error grave y puede llevar a un desastre. Si no se consiguen conectar las políticas de corto plazo con las de largo plazo, tendremos problemas sucesivos irresolubles. En el caso de los países pobres, no tenemos los instrumentos que ha utilizado la Unión Europea, como los fondos de conversión, de fondos regionales, por la menor capacidad económica de los países de nuestro bloque regional.

Desde el punto de vista teórico, existen diferentes concepciones en lo que se refiere a la integración. Desde el realismo, los procesos de integración regional no pueden cambiar la estructura de relaciones de poder entre los países integrantes. Por otro lado, es natural que cada país que participe del proceso de integración busque utilizarlo para fortalecer su propia posición en el sistema regional y en el internacional de forma regional. Para otras concepciones de la integración regional, como es el caso de los regionalistas, que tuvieron un rol muy importante en las primeras discusiones de los años ’50, consideran que el papel del Estado es extremadamente importante.

En el caso del MERCOSUR, me pregunto si el proceso de integración no ha quedado demasiado tiempo en manos del Estado; y me pregunto si los actores sociales no están tardando mucho en surgir de las sociedades. En el análisis de los últimos veinte años de integración, creo que no se puede ser extremadamente optimista en cuanto a la participación de la sociedad en el proceso de integración, entendiéndola como empresarios, periodistas, sindicalistas, universidades, organizaciones no gubernamentales, municipalidades y provincias.

Conocemos los mecanismos y discusiones que algunos funcionarios de Ministerios de Argentina y Brasil tuvieron en julio del ´86, que han alimentado la transformación de lo que algunos llaman un proceso hasta entonces "idealista" de integración. Hay experiencias y discusiones sobre integración desde el final del siglo pasado, durante el siglo XX, pasando por varios intentos del gobierno de Perón, hasta las experiencias de ALALC y de ALADI. Algunos autores llaman a estos procesos "procesos de integración de carácter idealista", y la alianza Brasil - Argentina a partir del año 1985 sería un proceso efectivo realista y no idealista de integración regional.

Este tipo de análisis, ¿está aún vigente en el año 2005? Aún no lo sabemos, pero es un pensamiento que sale de esta perspectiva de pensar en la contribución que el funcionalismo podría tener para estudiar los procesos de integración regional. Los institucionalistas hablan de "fortalecimiento" de las instituciones. Hay un tema que es una especie de tabú en el proceso del MERCOSUR, que es la creación de instrumentos supranacionales en la integración. Los académicos, que se vuelcan a una perspectiva más optimista, han defendido siempre la creación de instrumentos supranacionales. Si pensamos efectivamente en la voluntad política declarada de nuestros dos gobiernos de continuar y afianzar el proceso de integración, esta voluntad tiene que transformarse en un proceso efectivo.

Otra perspectiva intelectual interesante en los procesos de integración es la perspectiva constructivista. En esta perspectiva, se da mucha importancia al rol de las ideas, de los ideólogos que crean una voluntad común. Pero tampoco se puede ser extremadamente optimistas desde este punto de vista. A finales de los años ´80, los grupos de burocracias gubernamentales argentinas y brasileñas tuvieron esta voluntad de construir una integración que dejara la forma precaria, pero esta voluntad no se ha mantenido ni ha producido resultados importantes.

La coordinación de las políticas

Los gobiernos vienen declarando que habría que tener instrumentos económicos para fortalecer los procesos de integración y se han dado algunos pasos en la identificación de algunos de esos instrumentos. Se ha hablado de la creación de un Fondo Regional con los recursos que todavía no existen de FONPLATA, con algunos recursos del Banco Interamericano de Desarrollo, algunos recursos de la Corporación Andina de Fomento y del BNDES de Brasil. Este sería un camino importante. Los procesos de integración regional no pueden tener solamente una agenda negativa, porque termina por afectar el proceso de integración. Deben tener una agenda positiva, que es la posibilidad de que sectores que son afectados negativamente por el proceso de integración puedan tener una perspectiva positiva, ya sea de reconversión o de desarrollo general del país para poder balancear los efectos negativos. Algunos autores, en los análisis de procesos de integración regional, señalan el aspecto de que la capacidad de movilización de los actores negativamente afectados es mucho mayor a la capacidad de intervención de los autores positivamente afectados, ya que tiene una capacidad de influencia sobre la dinámica del proceso por encima de su capacidad económica, política o numérica en la sociedad.

Los gobiernos subnacionales

Finalmente, quiero referirme a lo que posiblemente sea nuestra mayor preocupación: la participación de los gobiernos subnacionales, las municipalidades y las provincias en los procesos de integración. El proceso de globalización ha fortalecido el interés de los gobiernos locales por las relaciones internacionales. Este es un tema conflictivo, ya que en las constituciones nacionales, la legitimidad de representación del país en el exterior está concentrada en el poder nacional. Pero al mismo tiempo, una parte importante de provincias, estados, municipios, departamentos, etc., han formalizado formas de participación en las políticas internacionales, pero deberían ser más institucionalizadas. Los autores plantean que no hay una definición precisa sobre lo que es la paradiplomacia. Es una acción externa de gobiernos subnacionales que no está claramente definida y depende mucho de las condiciones concretas en que se hace. Los gobiernos subnacionales tienen una serie de participaciones en redes nacionales de ciudades o gobiernos provinciales, en algunos casos participan de la acción de gobiernos nacionales en temas de su propio interés, como puede ser la economía de sus regiones especificas. La solución de este problema tiene que ubicarse en la conciliación. Los gobiernos nacionales tienen intereses específicos, y es positivo para el fortalecimiento de la política nacional de los países que estas manifestaciones aparezcan en el debate y se manifiesten directamente.

Es decir, yo sugeriría que hay que interpretar el interés de participación en la política externa de los gobiernos subnacionales, y tiene que ser organizada desde el punto de vista de la legislación nacional como un instrumento de fortalecimiento de la acción del Estado nacional. La participación de las ciudades es un elemento interesante, y sería incluso un instrumento de medición de cuál es el enraizamiento e interés de las sociedades subnacionales en el proceso de integración regional.