La hoja de ruta de un MERCOSUR posible

En una ponencia desarrollada en la Fundación Memorial de San Pablo en el mes de marzo, con motivo de los 15 Años del Mercosur, de la que a continuación se reproducen los principales tramos, Féliz Peña hace un racconto de la evolución del bloque.

La creación del Mercosur a través de la firma del Tratado de Asunción en marzo de 1991, se asienta sobre un activo de experiencias y realidades, de compromisos jurídicos y de preferencias comerciales que se remontan, incluso, al período anterior a la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).

En gran medida, como reacción a lo que se percibía como una inoperancia de los enfoques más amplios de integración de alcance multilateral y regional, al promediar los años 80 los entonces gobiernos de la Argentina y del Brasil – aprovechando el marco institucional de la ALADI – inician la etapa de un proceso de integración bilateral que constituye el precedente más inmediato del actual Mercosur. Se llegará al Tratado Bilateral de 1988, un “building block” más político y simbólico que efectivo en la construcción del proceso de integración económica regional.

Finalmente, en diciembre de 1990 – y en pleno proceso de negociación de lo que luego sería el Tratado de Asunción – la Argentina y el Brasil firman el Acuerdo de Complementación Económica nº 14, que aún sigue vigente y que conformarían la base para el establecimiento al 31 de diciembre de 1994 de un Mercado Común. En base a tres objetivos principales: facilitar las condiciones necesarias para el establecimiento del Mercado Común entre ambos países; promover la complementación económica, en especial la industrial y tecnológica, con el fin de optimizar la utilización y movilidad de los factores de la producción y de alcanzar escalas operativas eficientes, y estimular las inversiones encaminadas a un intensivo aprovechamiento de los mercados y de la capacidad competitiva de ambos países en corrientes de intercambio regional y mundial.

La construcción de un mercado común fue el principal compromiso asumido por los socios fundadores del Mercosur en el Tratado de Asunción de 1991, con un “período de transición” bajo el compromiso de avanzar en cuatro frentes durante el período de transición: el del libre comercio irrestricto, el del arancel externo común, el de la coordinación macro-económica y el de los acuerdos sectoriales. Un cronograma de medidas encomendadas por la Reunión de Las Leñas al Grupo Mercado Común nunca se presentó ni se aprobó.

De los tres objetivos adicionales al del libre comercio, el único que fue plenamente alcanzado durante el período de transición fue el del arancel externo común, aprobado en la Cumbre de Ouro Preto de 1994.

A partir de la Cumbre de Ouro Preto de 1994, si bien el objetivo principal se mantuvo, no pudo avanzarse significativamente en el desarrollo de lo que en el momento fundacional fueron las premisas que llevaron a los países miembros a concluir el Tratado de Asunción. Ellas eran las que daban pleno sentido al compromiso del libre comercio irrestricto originalmente comprometido.

El estado de situación quince años después

Tras la Cumbre de Montevideo en diciembre de 2005, el Mercosur parece haber entrado en una nueva etapa. Esta es al menos una visión optimista posible del actual cuadro de situación. Otras lecturas, incluso pesimistas, también son posibles y abundan en la literatura reciente referida al Mercosur.

Pero la simple lectura de lo acordado en Montevideo (ver textos en www.mercosur.org.uy), permite identificar tres razones que justifican la idea de una nueva etapa.

La primera es que se han dado significativos pasos para consolidar la unión aduanera (Decisión CMC 37/05, que reglamenta, entre otros aspectos, la eliminación del doble cobro del arancel externo común), sin perjuicio de mantener su flexibilidad (Decisiones CMC 33/05, regímenes especiales de importación; 39/05, bienes de informática y telecomunicaciones, y 40/05, bienes de capital), y para centrar la construcción del espacio económico común, en instrumentos de transformación productiva conjunta y de tratamiento de asimetrías estructurales (Decisión CMC 24/05, que reglamenta el Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur). Son pasos en la buena dirección. Se requiere completar su efectiva vigencia y continuar con otros pasos pendientes, como es el tratamiento de sectores que enfrentan dificultades transitorias o estructurales de ajuste al pleno funcionamiento de la unión aduanera. Entre ellos se encuentran los sectores pendientes de su plena entrada en régimen de libre comercio – el automotriz y el azucarero – y aquellos en los que se ha puesto de manifiesto en forma recurrente, dificultades de competitividad estructural en uno u otro país miembro.

La segunda razón es que se inició el camino de un necesario perfeccionamiento institucional del proceso de integración. Al respecto, cabe destacar la firma del Protocolo que crea el Parlamento del Mercosur – como su Preámbulo destaca, implica reafirmar la voluntad política de fortalecer y profundizar el proyecto estratégico -; la aprobación de las Reglas de Procedimiento del Tribunal Permanente de Revisión (Decisión CMC 30/05), órgano principal del Protocolo de Olivos sobre solución de controversias, y la creación de un grupo de alto nivel para elaborar una propuesta integral de reforma institucional del Mercosur (Decisión CMC 21/05).

Y la tercera razón es que se ha abordado la compleja tarea – prevista en el momento fundacional – de incorporar nuevos países miembros. Al respecto, las complejidades son nítidas tanto en el plano político, como en el económico-comercial y en el técnico. En cada caso concreto requerirá a la vez tiempo y prudencia, ya que son muchos los intereses en juego a preservar. Se aprobó la reglamentación del artículo 20 del Tratado de Asunción – que es el que prevé la adhesión de nuevos miembros – (Decisión CMC 28/05), estableciendo pasos a desarrollar y requerimientos a cumplir para concretar la respectiva adhesión, proceso que debe culminar con la firma de un Protocolo a ser aprobado, luego, por los respectivos Congresos. Se inició, además, el camino para incorporar a Venezuela, país que tendrá un status transitorio especial que le permitirá participar de los órganos con voz pero sin voto (Decisión CMC 29/05 y firma de un “acuerdo marco”).

Como es natural, la nueva etapa estará caracterizada por progresos graduales y por dificultades significativas. Requerirá de una creciente eficiencia de los órganos existentes, incluyendo la Secretaría Técnica y la Presidencia del Comité de Representantes Permanentes, ambos con nuevos titulares. Pero sobre todo, demandará un afinamiento del liderazgo compartido de la Argentina y del Brasil – que han renovado en su reciente Cumbre bilateral el compromiso de impulsar juntos el proceso de integración -.

Con respecto al futuro, cabe tener presente que tres pilares sustentan el edificio del Mercosur. Uno, es la voluntad política de sus países de trabajar juntos en forma sistemática y permanente. Otro, es la preferencia económica entre los socios, instrumentada hasta hoy, por el diferencial entre el arancel externo común, y la no aplicación de aranceles u otras restricciones al comercio recíproco de bienes. El tercero es la integración productiva razonablemente equilibrada.

Con estos tres pilares sólidos, pueden resultar ganancias mutuas que mantengan el pacto asociativo a través del tiempo, gracias a una suficiente legitimidad ciudadana. Si se debilita uno de los pilares, el edificio cruje. Incluso puede colapsar.

Otra dimensión, no menos importante, es que los socios apoyen en el Mercosur sus estrategias de negociaciones comerciales internacionales e, incluso, negocien juntos.

Pueden, además, tornar creíble la idea de que sea el núcleo duro de la construcción de un espacio sudamericano con estabilidad política y equidad social, y conectividad física y económica.

A partir de lo existente, es posible entonces delinear una hoja de ruta para un Mercosur posible, imaginando una arquitectura flexible, que contemple al menos tres realidades diferentes: la del núcleo duro original, esto es la Argentina y el Brasil; la de los dos socios de menor dimensión económica, y la de los países asociados. La idea central es que en la medida que el núcleo duro pueda profundizar su integración como mercado común, será factible alcanzar metas más ambiciosas en los otros dos espacios de integración, avanzando con ellos en el plano del libre comercio y en otras cuestiones de interés común.

En principio, una estrategia de arquitectura flexible no requeriría modificar el Tratado de Asunción, que seguiría siendo la base jurídica del Mercosur. Dentro de su marco se podría avanzar por medio de Protocolos que entren en vigencia cuando dos o más países los ratifiquen y que regirían sólo para ellos. A través de esta metodología, por ejemplo, Argentina y Brasil podrían asumir compromisos más intensos en el plano del mercado común y, sobre todo, en la profundización de la coordinación macro-económica, dentro del estilo del acuerdo de Maastricht. El Arancel Externo Común podría tener geometría variable, aprovechando el margen que brindan la definición muy amplia del propio Tratado de Asunción y el concepto flexible de unión aduanera imperfecta del artículo XXIV-párrafo 8 del GATT-1994. Paraguay y Uruguay podrían tener en todos los planos necesarios un tratamiento especial, recurriendo a los criterios de “transición asistida” que utilizó la Unión Europea para la adecuación de las economías de los nuevos países miembros. Con los países asociados podría negociarse un Protocolo que regule su status incluyendo, por cierto, compromisos más amplios a desarrollarse en el ámbito de la ALADI –con México y otros países latinoamericanos-.

En cada caso, podrían preverse adaptaciones institucionales y mecanismos que aseguren disciplinas colectivas que tornen compatibles los avances con distintas velocidades. Servicios comunes para cuestiones relevantes –como por ejemplo, en el plano sanitario y fitosanitario o en el del desarrollo tecnológico-, también podrían ser objeto de aproximaciones de geometría variable.

Con un enfoque como el propuesto, un real mercado común a escala sudamericana podría requerir una transición de unos diez o quince años. Es un plazo compatible con el de la maduración de los plenos efectos de las actuales negociaciones internacionales.

En conclusión, el Mercosur cuya vitalidad depende del trípode eficacia, credibilidad y legitimidad social, sigue siendo un activo potencial a la hora de definir la inserción internacional de cada uno de sus socios, incluyendo su capacidad para negociar con la Unión Europea, con los Estados Unidos, con los nuevos protagonistas de la competencia económica global – especialmente China – y en el plano multilateral global de la OMC.

Más allá de lo esencial que resulta la voluntad política – que sin duda existe -, sólo con hechos nítidos podrá revertir el Mercosur esa sensación de “plano inclinado” en la que se encuentra.