“La mejor opción es mantener un frente de negociación abierto”

Con relación a la agenda de las negociaciones del Mercosur, indudablemente los dos principales frentes se ubican en la negociación con la Unión Europea y en la que enmarca al ALCA (Area de Libre Comercio de las Américas). No quiero decir, sin duda, que sean las únicas. Hay otras de importancia, como las negociaciones con Sudáfrica, con India; algunos acercamientos que se han producido, no necesariamente para firmar un acuerdo de libre comercio pero sí para estrechar relaciones comerciales, con países como China. En este caso, tanto Argentina como Brasil han experimentado un crecimiento significativo en su relación comercial con este país durante el año pasado y el inicio de 2004. Considero que la agenda más apropiada para el Mercosur es una agenda integral, donde ninguno de estos escenarios de negociación sea mutuamente excluyente con el otro.

Otro escenario altamente importante es el multilateral en el ámbito de la OMC. A pesar de que muchos consideran a este proceso “muerto” en el corto plazo, indudablemente la apertura del proceso de negociación dependerá de la voluntad política de los miembros, y sostengo que se puede avanzar, aunque posiblemente a un ritmo menos acelerado que el que se esperaba.

Incluso la participación del Mercosur en la negociación en la OMC a través del Grupo de los 20 también ha cambiado la relación de fuerzas en la región...

Sin duda que ha sido un hecho interesante, creo que de alguna manera fue una visión de un grupo de países importantes dentro del grupo de las naciones en vías de desarrollo, que mostró la existencia de determinadas precondiciones o prerequisitos que se necesitan profundizar ante la pretendida agenda de negociación de los países desarrollados. Esta agenda tomó como ejes de negociación, especialmente temas como inversión, políticas de competencia, compras gubernamentales, y obviamente tomando como contrapeso el tema de la agenda de liberalización en el comercio agrícola.

A pesar de lo que se cree, las posturas de los países que integran ese grupo de naciones en desarrollo no son todas consistentes y coincidentes en la apertura del comercio agrícola; algunos de estos países están interesados en mantener su sector agrícola todavía protegido no sólo de las exportaciones provenientes de países desarrollados sino también de otros países que son colegas dentro de ese grupo. Por ejemplo India, es un país que tiene altamente protegido su sector agrícola y no es de esperar que India pretenda abrir este sector de una manera demasiado acelerada porque hay sectores muy sensibles que tiene pensado seguir protegiendo.

Entonces, el grupo que se dio en llamar el G 20, representa un espacio de diálogo para contrapesar de alguna manera el poder de negociación que tienen los países más desarrollados.

Es interesante estudiar la evolución de negociaciones como las que desarrolla otro grupo clave en el tema agrícola, como es el Grupo Cairns (*), a la luz de diferentes instancias de negociación que lleva adelante Estados Unidos. Hay temas muy relevantes que han sido detonantes en la reunión de ministros de comercio de Cancún, dentro de la discusión del tema agrícola, como es por ejemplo el tema del azúcar y del algodón. En este sentido hay un antecedente muy reciente de negociación bilateral entre EEUU y Australia; estos dos países acaban de cerrar un acuerdo de libre comercio todavía pendiente de aprobación a nivel de los Parlamentos de ambos países, que estipula plazos de apertura bastante largos en sectores sensibles para Australia, como es el azúcar. Esto podría constituir una señal en relación conque lograr consensos en el ámbito del Grupo Cairns -del cual Australia es miembro- puede ser de alguna manera dificultoso. Otro tema muy importante de discusión en este Grupo es el de la fijación de una fecha específica para la eliminación de los subsidios a la exportación, validada por la Organización Mundial de Comercio (OMC). Habría que ver en este caso cuál es la reacción de EEUU y de otros miembros del grupo. Los otros dos grandes actores en esa negociación que no forman parte de esa agrupación son la Unión Europea y Japón.

Es decir que el escenario de negociación del tema agrícola en la OMC es un termómetro inevitable, que indica hasta dónde los países pueden estar en condiciones de ceder determinadas posiciones en esta área y en otras. Mientras no haya una liberalización más integral que se consiga a nivel de la OMC, va a ser difícil que países como EEUU o aquellos que integran la UE estén dispuestos en otro tipo de espacios, ya sea bilaterales o hemisféricos (como en el caso del ALCA) o biregionales (como el Mercosur o la UE), a efectuar grandes concesiones en el tema agrícola; especialmente en lo relativo a la problemática de los subsidios a la exportación y otro tipo de ayudas internas que aplican estos países desarrollados.

¿Cómo operan en relación con el tema de la negociación agrícola, los acuerdos bilaterales que EEUU firmó con las pequeñas economías? Le hago la misma pregunta extendida a los recientes acuerdos regionales implementados por el Mercosur como es el caso de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).

Bueno, en realidad son dinámicas diferentes. De alguna manera, EEUU decidió que estaba muy rezagado con respecto a otras regiones del mundo en cuanto a la negociación del Acuerdo de Libre Comercio. Este país en los últimos años tuvo algún tipo de movimiento mayor, con la firma de un acuerdo con Jordania; más recientemente con Chile; con Singapur. El último fue el acuerdo refrendado con Centroamérica, al que se sumó Costa Rica, además de haber iniciado negociaciones con República Dominicana.

En mi opinión se trata de la respuesta del gobierno estadounidense en relación con la política de la Unión Europea, que a través de acuerdos referenciales logrados con otros socios y otras naciones del mundo que se hallaban en la etapa de cierre de negociaciones, habría evolucionado a mayor velocidad que EEUU en el campo de las negociaciones comerciales. Es en este marco que el gobierno estadounidense decidió encarar el camino de los acuerdos bilaterales.

Excepto el caso de México, que desde los ‘90 ya firmó su tratado con Canadá y EEUU, la idea era la de esperar a la fecha de finalización del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) para generar a través de ese acuerdo hemisférico, la liberalización del comercio con los países de la región. A pesar de que esa meta, desde el punto de vista del gobierno de EEUU no cambió, la administración norteamericana decidió no esperar la finalización de las reuniones del ALCA y avanzar en algunos acuerdos previos. Obviamente, estos convenios deberán ser tomados en cuenta en el momento en que se finalicen las negociaciones del acuerdo hemisférico, ya que habrá que compatibilizarlos. De todas formas, las normas y disciplinas que puedan haber surgido de estos acuerdos bilaterales, sólo podrán ser válidas si son más profundas que las del ALCA. Las bases de negociación del área hemisférica establecen que todos los acuerdos bilaterales o regionales podrán subsistir una vez que el Acuerdo global se haya firmado, siempre y cuando contengan compromisos ALCA plus.

¿La idea por parte de los negociadores de EEUU es la de crear cierta sinergia en la negociación y acelerarla un poco con los acuerdos bilaterales?

La postura es la de abrir un espacio de negociación bilateral a aquellos países de América Latina que estén dispuestos a cerrar un acuerdo de Libre Comercio con EEUU. Los países que ya cerraron esos acuerdos son en este momento las cinco naciones de Centroamérica más Chile. Posiblemente se cierre con cierta rapidez el acuerdo con República Dominicana; Perú, Colombia y Ecuador son otros tres países con los cuales el gobierno estadounidense está abriendo los frentes a la negociación de un acuerdo de libre comercio.

Entonces, los países que no han abierto hasta el momento un frente de negociación bilateral con EEUU, son los países del Mercosur, Bolivia, Venezuela, y los países del Caribe. En este último caso, existe la iniciativa de la Cuenca del Caribe que ya establece un patrón de preferencias arancelarias para varios bienes que se producen en esa región, aunque se trata de iniciativas unilaterales del gobierno de EEUU, que decidió otorgar determinadas concesiones arancelarias a esos países. Esto quiere decir que puede decidir en cualquier otro momento retirarlas, cosa que no es tan sencilla en un Acuerdo de Libre Comercio porque se trata de un Acuerdo Internacional, que tiene aprobación de los Congresos y que establece determinado conjunto de reglas para resolver disputas y para la eventual denuncia o finalización del Acuerdo. Lo mismo sucede en el caso de la Unión Europea con las concesiones o preferencias arancelarias que le otorga a otros países de Africa, Asia y el Caribe.

¿Se notó en este último período algún viraje en el sentido del fortalecimiento de la política de negociación coordinada del Mercosur?

Sí, aunque posiblemente el logro de posiciones consensuadas siempre se complica cuando llega el momento de cerrar una negociación. Cuando se está todavía en una etapa más temprana de una negociación, como la actual de Mercosur-ALCA, la actuación en bloque permite tener un peso específico mayor para contrarrestar otras posiciones que no sean las que ese grupo mantiene. No será tan sencillo en el momento en que se produzca el cierre de la negociación, donde las particularidades de cada país afloran, y a veces hace que haya posiciones coincidentes en determinados temas y en otros no los haya. En esta etapa del ALCA, en lo que se refiere a las posiciones negociadoras, se ha visto un fortalecimiento de la posición del Mercosur como Grupo en la presentación de determinados posicionamientos frente a las ofertas que hicieran otros países, entre ellos EEUU. Va a ser un desafío grande para los países mantener esa cohesión en la medida que se acerque la etapa de finalización de las negociaciones. En el tema de la UE es un escenario diferente, porque para Europa el Mercosur en sí mismo es un prerequisito; la negociación se desarrolla entre dos bloques: Mercosur y UE.

En el caso del ALCA no existe ese prerequisito; si mañana algún país del Mercosur decide tener una posición diferente, puede negociar con los otros actores en el área hemisférica una posición individual como país. No hay nada que lo impida.

Y eso implica una agenda de negociaciones más amplia, abarcativa de temas políticos e institucionales que no son alcanzados por la negociación del ALCA...

Eso es totalmente así. Mientras el espacio del ALCA se refiere a un acuerdo básicamente de disciplinas comerciales, el tipo y modalidad de acuerdos que ha estado concretando la UE los transforma en convenios de asociación y cooperación que exceden el tratamiento de los temas relacionados con el comercio. Inclusive muchas veces, surgen como contrapeso de determinados espacios de negociación conflictivos entre los actores. Es una manera de compensar la falta de profundización de las negociaciones comerciales causada en algún tema, con actividades de cooperación o de trabajo conjunto en otro. Los acuerdos más recientes firmados por Europa, como el de México y Chile, reúnen esas características; no se trata de acuerdos de libre comercio, sino de asociación y cooperación. En un trabajo publicado recientemente por el INTAL, se analiza este nexo entre comercio y cooperación. Hay una tendencia a que las negociaciones dejen de ser estrictamente de libre comercio, para incluir otras disciplinas y actividades, como es el caso específico de los acuerdos que está firmando la UE.

Creo que lo que hay que remarcar es que no existe una mejor opción para los países de América Latina que mantener su frente de negociación abierto en todos los casos. Los escenarios no son mutuamente excluyentes. El escenario de negociación Mercosur – Unión Europea no implica un olvido ni una necesidad de dejar de lado al ALCA, sino que por el contrario, la mejor estrategia para los países es ampliar sus oportunidades de expansión comercial. Eso los llevará a lograr una buena conclusión en las negociaciones libradas tanto en estos dos escenarios como en el de la OMC.

(*) Grupo compuesto por 18 naciones productoras agropecuarias creado en 1986, que funciona como alianza en pro de la liberalización de la agricultura dentro de la OMC, contra la política de subsidios generada por el mundo desarrollado. Son sus miembros Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Paraguay y Uruguay, junto a naciones de África y Asia, y países de altos ingresos como Australia, Nueva Zelandia y Canadá.