La Unión de Naciones Suramericanas: debate, presente y desafíos

Desde cierto punto de vista y si no se toman en cuenta los intereses estratégicos de algunos de los miembros, la aseveración anterior tiene cabida en el análisis. En efecto, el número de organizaciones con objetivos similares a los planteados inicialmente por la CSN y luego por la UNASUR, es muy elevado en América Latina. Además, algunas organizaciones y procesos de integración, enfrentan profundos cuestionamientos, dado el incumplimiento de parte de sus objetivos originarios.

Los que sostenían una posición contraria a la conformación de la UNASUR, justificaban su postura enumerando todas las organizaciones regionales existentes en el continente americano. Algunas de estas organizaciones son el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la Comunidad Andina de Naciones (CAN), la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), el Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA), el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización de Estados Americanos (OEA) y el Grupo de Río, hoy Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC).

En la misma línea, otros argumentos apuntaban a que la creación de una nueva organización de estas características era simplemente una expresión de deseo, que tenía como eje central la superposición de objetivos con otras instituciones y ámbitos regionales ya existentes.

En términos geopolíticos, el debate se centró en que dicha organización contemplaba los intereses estratégicos de Brasil en la región, ya que su apuesta por ocupar lugares de privilegio en el escenario internacional (sus aspiraciones de acceder a un asiento permanente en el Consejo de Naciones Unidas), hacía necesario un liderazgo regional más amplio que el que ya gozaba este país en el Mercosur. En ese mismo sentido, algunos analistas consideraron inapropiado limitar el acuerdo exclusivamente a los países suramericanos, ya que de esa forma se excluía a México, país que integra la ALADI, el Grupo de Río (hoy CELAC), entre otras organizaciones de carácter regional.

Por otra parte, los defensores del proyecto planteaban la necesidad de contar con una organización regional que se disociara de aquellas de corte similar, especialmente haciendo mención a la OEA, que como es sabido, tiene entre sus integrantes a México, Estados Unidos y Canadá, que no son miembros de la UNASUR.

Los Estados que lideraron el proyecto, acusaban un nuevo contexto internacional, donde la UNASUR sería el instrumento adecuado para integrar a sus miembros a través de “asociaciones graduales y ampliadas, basadas en la concertación, cooperación y la integración”, este hecho considerado en la época más que necesario en un mundo cada vez más integrado en grandes bloques económicos y políticos.

Otro aspecto resaltado en su momento y considerado de suma importancia para el presente análisis, refería a la necesidad de integrar a los dos procesos de integración más profundos de la región suramericana (la CAN y el Mercosur), pero ya no solo en clave de integración comercial, sino también en otras áreas complementarias como la integración en infraestructura, ya sea la física o energética.

Más allá de los debates generados, siempre necesarios en instancias de esta naturaleza, finalmente, en 2011, luego de la novena ratificación del Tratado de la UNASUR a cargo de Uruguay, la misma entró en vigencia, institucionalizándose el proyecto iniciado en 2004 con la CSN. A partir de ese momento, la nueva organización regional generó un desarrollo institucional resaltable. Desde su constitución, la UNASUR ha aprobado un número considerable de declaraciones, decisiones y comunicados. A su vez, cuenta con una Secretaría General que tiene su sede en Quito, Ecuador, y ha creado instituciones permanentes en diferentes áreas. Entre las más destacadas, se ubican la Secretaría técnica UNASUR – Haití, el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa, el Instituto Suramericano de Gobierno en Salud y el Grupo de Trabajo sobre Solución de Controversias e Inversiones.

Otro de los esfuerzos de la organización en términos de su desarrollo institucional, es notorio en el número de Consejos instituidos. En particular, se destaca el de salud, desarrollo social, de infraestructura y planeamiento, de educación, cultura, ciencia, tecnología e innovación, sobre el problema mundial de drogas, de defensa, de economía y finanzas, energético y por último electoral (siendo junto con el defensa de los Consejos más activos).

Ya en clave de desafíos, como pudo observarse anteriormente, la institucionalidad de la UNASUR es muy amplia y abarca un número significativo de aéreas vinculadas con el desarrollo económico y político de la región, aspecto que a priori es positivo y coincide con la amplitud de sus objetivos originarios.

De cualquier forma, un repaso de todas las normas aprobadas desde la constitución de la organización hasta el presente, podrían indicar cierto desbalance entre los objetivos planteados en las mismas y las posibilidades reales de alcanzarlos (lo que por cierto, es una de las características de algunas organizaciones y procesos de integración regional). En consecuencia, más allá de la indiscutible profundización institucional ya señalada, esta organización continúa sin contar con los instrumentos integracionistas necesarios para implementar parte de los objetivos fundacionales .

Otro de los desafíos de la UNASUR, es aún la imperante superposición de acciones con otras organizaciones y esquemas de integración regional de corte similar. En este punto, deberán hacerse mayores esfuerzos para alcanzar una mejor coordinación y armonización entre estas, para lo cual deben pasar a un segundo plano algunos intereses nacionales, que si bien son legítimos, impiden la adecuada consolidación de los intereses regionales.

Por último, uno de los desafíos centrales de la UNASUR refiere a su perfil. Esta definición es de suma trascendencia y se encuentra muy vinculada a los otros desafíos ya señalados. Hasta el momento, las normas aprobadas por los órganos de la organización revelan un claro perfil político, actuando como foro que colabora con la definición de grandes líneas estratégicas en temas vinculados con el desarrollo.

Sin embargo, suelen ser reiteradas las declaraciones sobre la necesidad de que la organización adquiera, además, un perfil comercial. Al respecto, debe tenerse en cuenta, que si bien la CSN mencionó expresamente el papel de ese organismo en la armonización del Mercosur con la CAN (incluso algunos documentos previos señalaron la conformación de una Zona de Libre Comercio entre sus miembros), la UNASUR no planteó dicho objetivo ni estableció ninguna instancia de integración comercial a ser alcanzada por sus integrantes.

Como consecuencia, en lo que refiere a las relaciones preferenciales, los países miembros de la UNASUR seguirán utilizando los instrumentos de integración vigentes, ya sea en el marco de los acuerdos a través del Mercosur o la CAN, como así también en el marco de la ALADI, todos organismos especializados que sí han planteado niveles específicos de integración. Además, debe reconocerse, que los países de la UNASUR presentan diferencias notorias en las estrategias de inserción seguidas por sus miembros, por lo que las acciones comunes pretendidas por la organización en este tema dificultarían los consensos regionales.

En síntesis, desde sus primeros pasos, la UNASUR generó hondos debates sobre la real conveniencia de su implementación, los cuales no impidieron su puesta en vigencia y posterior desarrollo institucional, así como tampoco su consolidación como foro político subregional.

Ahora bien, eso no obsta a que parte de los debates del pasado, siguen perdurando en el presente, pero especialmente encuentran cabida en los desafíos futuros de la organización.

Para continuar con el desarrollo del proceso, parece necesario evitar una proliferación de acciones, que generen una red demasiado densa de campos de acción, de difícil concreción con los mecanismos y los recursos disponibles en la actualidad.

A su vez, es imprescindible evitar la multiplicación de esfuerzos, en áreas donde ya existen organizaciones especializadas, que en muchos casos se encuentran conformadas por los mismos países miembros de la UNASUR.






Ignacio Bartesaghi es doctorando en Relaciones Internacionales, Magíster en Integración y Comercio Internacional, Licenciado en Relaciones Internacionales, Posgraduado en Negocios Internacionales e Integración. Investigador Senior del Departamento de Negocios Internacionales e Integración de la Universidad Católica del Uruguay, docente de la Universidad Católica del Uruguay y de la Universidad de la República, integrante del Sistema Nacional de Investigadores de la ANII. ibartesa@ucu.edu.uy ibartesaghi@ucu.edu.uy




Notas

1 Elaborado por Ignacio Bartesaghi en enero de 2013.
Doctorando en Relaciones Internacionales, Magíster en Integración y Comercio Internacional, Posgraduado en Negocios Internacionales e Integración, Licenciado en Relaciones Internacionales. Investigador Senior del Departamento de Negocios Internacionales e Integración de la Universidad Católica del Uruguay, integrante del Sistema Nacional de Investigadores de la ANII. ibartesa@ucu.edu.uy
2 Existiendo el cargo de Secretario General de la UNASUR.
3 Para lograr niveles profundos de integración en algunas de las áreas estratégicas definidas por la UNASUR, mucho más cuando forman parte del proceso países con semejantes asimetrías, se necesita de instrumentos y mecanismos que hasta el momento parecen ausentes en la estudiada organización regional. Esta realidad afecta el contenido de algunas de las normas aprobadas, en particular en lo que refiere al grado de especificidad de las metas planteadas.