MAC Argentina/ Brasil. Un mecanismo consensuado

Las negociaciones para arribar a los mecanismos de defensa de la competencia concertados entre Argentina y Brasil, comenzaron a instancias del entonces Ministro de Economía Roberto Lavagna. El funcionario argentino llevó tres proyectos a las reuniones con el Gobierno brasileño con la idea de concertar entre los dos países un mecanismo de resguardo de los sectores que podían ser afectados por el comercio bilateral. Quedó clara en ese momento, la importancia de contribuir a la asistencia del proceso productivo de Argentina, en sectores clave como el sector pymes y los correspondientes a empleo de mano de obra más intensiva.

En anteriores acuerdos firmados entre Argentina y Brasil ante la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) ya se contemplaba la existencia de sectores exceptuados; son los mismos que durante el período de transición de conformación del MERCOSUR entre el ’90 y el ’94, quedaron fuera de las reglas del libre comercio. En todo este período existieron sectores productivos que tanto en Argentina como en Brasil no lograron adaptarse a las condiciones competitivas de libertad de trabas arancelarias en el MERCOSUR. Es importante considerar el contexto general. El MERCOSUR se desarrolló básicamente por un exceso del incremento comercial, por el aumento de los flujos comerciales; creció más por la eliminación de barreras que por otros motivos, como incentivos a la inversión o financiamiento del comercio.

Lo que ocurrió es que no fueron armonizadas las condiciones en cada país, tales como políticas inherentes a las actividades productivas, como son las políticas de empleo, ambientales, de financiación o de normativas técnicas. En algunos de esos campos se avanzó mucho y en otros no se evolucionó como hubiera sido ideal, como es el caso de la coordinación macroeconómica. Esto hizo que se diferenciaran los ambientes de negocios en ambos países. Brasil, pese a sus dificultades, dispone en relación con Argentina, de una dimensión de mercado mucho mayor, lo que llevó a muchos sectores productivos a trabajar en una escala mayor, con una perspectiva más global que regional. Esto llevó a una competitividad relativa mayor en relación con Argentina, lo que trajo algunos problemas.

La actual administración del Presidente Kirchner contó con una impronta de pensamiento en su equipo económico que comenzó con el Ministro Lavagna y se mantiene con igual fuerza en la actual gestión de la Ministro Micelli. Es la de reindustrializar con una visión productiva crítica de la gestión de los ‘90, signada por la ausencia de políticas industriales. En ese contexto aparece la propuesta del Ministro Lavagna, adoptada por el Gobierno brasileño.

¿Por qué Brasil siempre se opuso a las salvaguardias en el comercio bilateral desde el ’95 y de repente cambia su actitud? La respuesta está en la presentación de Lavagna, que tenia un sentido muy importante en la ecuación de la visión económica actual de Argentina. La consideración interna del proyecto fue compleja porque involucró a siete sectores distintos del Gobierno, con visiones a veces muy distintas.

La idea central de la propuesta argentina original era la de accionar el mecanismo de adaptación competitiva en el caso de que se produjera una variación relativa en el crecimiento del PBI o en el tipo de cambio; estas eran condiciones que Brasil no podía aceptar. Esta idea no sobrevivió a las negociaciones y es uno de los motivos por los cuales Brasil demoró más de siete meses en contestar la propuesta.

El mecanismo bilateral

La propuesta básica del Mecanismo de Adaptación Competitiva (MAC) es pasar –en una visión compartida con Argentina- de una situación de adopción de medidas unilaterales a otra en donde existe un mecanismo consensuado en materia de problemas comerciales. En la situación anterior habíamos alcanzado un modus vivendi en la que existía una Comisión Bilateral que analizaba los problemas, reunida regularmente y que estimulaba a los sectores a llegar a acuerdos privados. Eran acuerdos básicamente privados aunque monitoreados a distancia por los gobiernos. Se adoptó fundamentalmente en los sectores de línea blanca y calzado. Por su naturaleza este mecanismo estaba sujeto a algunos problemas, como la adopción de medidas unilaterales no previstas por un gobierno, frente a lo cual el otro no podía hacer nada. El mecanismo defendía excesivamente el entendimiento informal privado pero quedaba sujeto a las incertidumbres mencionadas. Fue por propia iniciativa argentina que se pasó a un mecanismo más formal.

Cuenta con dos ventajas básicas. Por un lado, es un mecanismo totalmente concebido, completo, con etapas definidas, libre de interpretaciones. Se cuenta con definiciones de cupos de importación, productos considerados, la representatividad de los sectores que presentan la solicitud, definición de producto competidor, también se define el libre comercio y las obligaciones del importador. En definitiva, existe un cúmulo de definiciones y procedimientos que cuentan con plazos.

Lo que hicimos básicamente fue apoyarnos en los mecanismos ya existentes de salvaguardias y defensa comercial, no se trata de un procedimiento inédito. Lo que se logró fue disciplinar los mecanismos de solución de los problemas comerciales surgidos.

Es cierto que hay problemas básicos subyacentes que aun no se han resuelto, como la coordinación macroeconómica, de financiación de comercio, de incentivos. Pero mientras estos problemas no estén resueltos hemos logrado alcanzar este mecanismo disciplinador. Un elemento importante a destacar es que el mecanismo cuenta con una instancia de revisión de las medidas, con la posibilidad de convocar un grupo de expertos que tendrá la capacidad de analizar la medida y emitir un juicio. De esta manera se logró un mayor equilibrio entre los intereses de exportadores e importadores.

Las propuestas de Brasil

Brasil tenía tres propuestas claves en el ámbito del MAC.

a) Que la administración del mecanismo fuera compartida para reducir al máximo los márgenes de unilateralidad. En este sentido la propuesta original argentina dejaba márgenes muy amplios.
b) Contar con una instancia de decisión con capacidad de emitir un juicio de aplicación obligatoria.
c) Definir una determinación técnica de aplicación clara del mecanismo. En algunos casos esta determinación se alcanza por las definiciones OMC Plus.

La contracara del PAC

El Programa de Adaptación Competitiva (PAC) es la contracara del mecanismo MAC. Es una discusión que se ha producido siempre entre los sectores que están en pro y en contra de las salvaguardias. La constatación es que la protección de los sectores por la aplicación de salvaguardias efectuada en el periodo de transición del MERCOSUR, no tuvo como contrapartida una ganancia en su competitividad y excelencia.

En el actual Mecanismo hemos logrado un claro relacionamiento entre MAC y PAC. Los sectores beneficiados tendrán que presentar un programa de medidas de ajuste que tendrá que ser implementado mientras rija la adaptación competitiva. Un examen de la aplicación de la medida tendrá en cuenta necesariamente los resultados del programa en cada caso.