MERCOSUR: la peligrosa inobservancia de la normativa en materia de relacionamiento externo comercial

Introducción

En las últimas dos décadas, el esquema de integración regional nacido del Tratado de Asunción de 1991 (TA), y perfeccionado luego por el Protocolo de Ouro Preto de 1994 (POP), ha experimentado una serie de tensiones entre sus partes constitutivas en el área de su relacionamiento externo comercial. Cabe recordar que en el momento en que se firma el TA de 1991, las opciones desde el punto de vista del GATT eran las Zonas de Libre Comercio, las Uniones Aduaneras y los tratos preferenciales. El modelo de Mercado Común, mencionado en el Tratado, no existe en el GATT a pesar de ser mencionado en el documento fundacional.

En este contexto, resulta imprescindible recordar a las Partes la observancia, aplicación e interpretación de los instrumentos jurídicos internacionales por los cuales los miembros del MERCOSUR establecieron las condiciones y mecanismos para su vinculación comercial con terceras partes. En este sentido, en primer lugar, resulta relevante hacer referencia a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 (CVDT), con el objeto de repasar las disposiciones sobre observancia, aplicación e interpretación de los mismos, para luego reseñar el andamiaje jurídico del MERCOSUR relativo a su vinculación comercial externa. Luego, resulta necesario describir brevemente las tensiones entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay sobre la política comercial externa. Finalmente, se ensayan unas conclusiones concernientes a la necesidad de recordar a los socios del bloque el cumplimiento, ejecución y disquisición sobre la normativa del esquema de integración en materia de relacionamiento externo comercial.

Observancia, Aplicación e Interpretación de los instrumentos jurídicos internacionales

De acuerdo a la CVDT, la cual fue firmada el 23 de mayo de 1969 y entró en vigencia el 27 de enero de 1980, todo tratado en vigor obliga a las Partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe (“Pacta sunt servanda”). De la misma forma, una Parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como excusa de la inobservancia de un tratado. Asimismo, según la misma convención, un acuerdo internacional deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin. (Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, 1969)

Como bien lo explica la Sección Tercera de la CVDT -Interpretación de los tratados-el contexto hace referencia, además del texto propio del acuerdo internacional, a los siguientes considerandos: “Todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado; y Todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado;”. Igualmente, siguiendo la convención aludida, se podrá acudir a medios de interpretación complementarios, en particular a los trabajos preparatorios del tratado y a las circunstancias de su celebración.

Adicionalmente, la CVDT establece en su artículo 60 2 a) que “Una violación grave de un tratado multilateral por una de las partes facultará: a) a las otras partes, procediendo por acuerdo unánime para suspender la aplicación del tratado total o parcialmente o darlo por terminado, sea: i) en las relaciones entre ellas y el Estado autor de la violación: o ii) entre todas las partes”. De la misma forma, la Sección Tercera establece la terminación de un tratado, su denuncia o el retiro de una parte. (Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, 1969)

Resulta relevante mencionar que todos los miembros del MERCOSUR firmaron la CVDT el 23 de mayo de 1969 y son parte de la misma, con la excepción de la suspendida Venezuela. Aunque todas las Partes están obligadas a cumplimentarla de acuerdo a la costumbre internacional, que según el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia representa una fuente del Derecho Internacional Público y la define como: "la práctica seguida por los sujetos internacionales que es generalmente aceptada por éstos como Derecho".(Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, 1945) No resulta exagerado aclarar que, dado el actual contexto en el Cono Sur, el tratado constitutivo del MERCOSUR, firmado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, es un acuerdo internacional celebrado por escrito entre los mencionados Estados y regido por el derecho internacional, por lo cual, regulado por las disposiciones de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969.

Normativa MERCOSUR en materia de relacionamiento externo comercial

Con un ostensible carácter imperativo, el TA señala en su artículo primero que el objetivo del bloque es: “(…) El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico comerciales regionales e internacionales (…)”. Asimismo, en el Artículo 8. b), los Estados Partes se comprometen a coordinar sus posiciones en las negociaciones comerciales externas que emprendan durante el periodo de transición. (Tratado de Asunción, 1991)

Luego, según Arnaud (1996) el POP actualizó, complementó y superó al TA en materia de relacionamiento externo, el cual estableció una estructura jurídica que le permite al MERCOSUR negociar conjuntamente y reconoció la personalidad jurídica del bloque, la cual recae sobre el Consejo Mercado Común (CMC). Atento a este avance, se establecieron mecanismos institucionales para mejorar la coordinación intrabloque. De este modo, se incorporó dentro del Grupo Mercado Común (GMC), el “Grupo Ad Hoc de Relacionamiento Externo”, lo cual permitió profundizar las instancias de debate para la coordinación del accionar conjunto. (Zelicovich, 2015)

Del mismo modo, en el año 2000, a través de la Decisión CMC 32/00 se revalidó las negociaciones conjuntas como parte indivisible de una unión aduanera, quizás por el frustrado intento de incorporar a Chile como miembro pleno del MERCOSUR. El deseo del país trasandino de mantener autonomía en sus negociaciones comerciales externas generó distintas reacciones entre los socios. La pretensión chilena tuvo buena predisposición por parte de las autoridades uruguayas, mientras que Brasil defendió la postura más intransigente respecto de cualquier permiso para negociar individualmente. En el medio, en Argentina, algunas voces eran más próximas a la posición brasileña mientras que otras eran más proclives a la solución chilena. (Grinspun, 2021) Consecuentemente, surgió la Decisión CMC 32/00, que en su artículo 1° reafirma: “el compromiso de los Estados Partes del Mercosur de negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales se otorguen preferencias arancelarias” (Decisión CMC 32/00).

El 19 de diciembre de 2011, atento a las complejidades que representaban las relaciones comerciales del bloque, el CMC crea el “Grupo de Relacionamiento Externo del MERCOSUR” (GRELEX), a través de la Decisión CMC N° 22/11, firmada en Montevideo, en ocasión de la XLII de la Reunión CMC. Este grupo es auxiliar del GMC y posee las siguientes facultades (Decisión CMC N° 22/11): Asesorar al GMC en materia de negociaciones externas del MERCOSUR en áreas económico-comerciales; Dar seguimiento a los acuerdos económico-comerciales suscriptos por el MERCOSUR; Coordinar y realizar el seguimiento de las negociaciones económico-comerciales en el proceso de adhesión de terceros países al MERCOSUR; Coordinar y realizar el seguimiento de las Comisiones Administradoras u órganos equivalentes de los acuerdos económico-comerciales suscriptos por el MERCOSUR; Elaborar y realizar las actualizaciones de los textos base de las distintas disciplinas incluidas en los acuerdos económico-comerciales con terceros países y grupo de países; Preparar y actualizar las presentaciones MERCOSUR a ser empleadas en diálogo con terceros países y grupos de países en el ámbito de sus competencias.(Decisión CMC N° 22/11, 2011)

En este sentido, la gestión del relacionamiento externo del bloque se asienta jurídicamente en el TA, el POP y las Decisiones CMC 32/00 y CMC N° 22/11. Asimismo, desde la perspectiva económica, la agenda externa se ancla en la existencia del Arancel Externo Común (AEC), base fundamental del modelo de Unión Aduanera. Se concuerda con Halperín (2011) que “no hay viabilidad alguna para una organización que se precia de ser (al menos) unión aduanera cuando tolera que sus Estados miembros asuman compromisos, de manera unilateral, con terceros países” (p.73). Por ello, la disparidad entre las Zonas de Libre Comercio y las Uniones Aduaneras en materia institucional se debe esencialmente a que éstas últimas deben construir mecanismos para introducir y aplicar reglas comunes para armonizar políticas macroeconómicas, cuando se trata de países dispuestos a unificar su política comercial externa. (Halperín, 2011)

Tensiones entre los socios

Como bien lo explica Zelicovich, no cabe duda que el bloque ha tenido un desempeño limitado en su accionar externo, debido sustancialmente a las dificultades de coordinación interna, los cuales han ido en deterioro de la capacidad negociadora. (Zelicovich, 2015) Frente a esta realidad, se configuró un campo turbulento donde las partes comenzaron a aplicar una racionalidad basada en el concepto neofuncionalista de “fragmented issue linkage”, es decir, el fenómeno que Haas (1976) describe cuando “se cuestionan los viejos objetivos, y nuevos objetivos claman por ser satisfechos debido a que la racionalidad aceptada como adecuada en el pasado cesa de ser una guía legítima para la acción futura”. (p. 184)

En este contexto, algunos socios del bloque plantearon la posibilidad de que se habiliten negociaciones individuales para mejorar las condiciones de acceso a terceros mercados, es decir, las llamadas “bilateralidades”. Como recuerda Makuc, la primera bilateralidad -planteada de manera formal- fue la hecha por Uruguay en el año 2006. El entonces presidente Tabaré Vázquez le presentó al presidente Da Silva, en su carácter de Presidente Pro Tempore del MERCOSUR (PPT 2006), una carta pública y un documento técnico llamado “Uruguay y el MERCOSUR”, en el cual se puntualizan los costos y dificultades asumidas por su membresía al MERCOSUR, con el objeto de solicitar a los socios la autorización para negociar acuerdos bilaterales con terceros países o bloques. La misma, junto a una similar presentada en el mismo momento por Paraguay, no obtuvo el consenso del CMC. (Makuc, 2019)

Igualmente, en el primer semestre de 2016, bajo la Presidencia Pro Tempore de Uruguay (PPTU 2016), se conoció una propuesta de Montevideo dirigida a lograr que el CMC estableciera un procedimiento a través del cual un determinado socio pudiera ser autorizado a negociar en forma individual un acuerdo comercial con un tercer país o grupo de países, aunque ello no tuvo éxito. Resulta interesante mencionar que dos presidentes uruguayos de dos partidos distintos –Jorge Batlle y Tabaré Vázquez- compartieron el objetivo de firmar un tratado de libre comercio (TLC) con Estados Unidos. De acuerdo a Porzecanski (2010), “los promotores de un TLC con Estados Unidos estaban impulsando una idea que era altamente —sino totalmente— contradictoria con dos objetivos que contaban con un importante apoyo en el sistema político uruguayo. Estos objetivos eran, en primer lugar, la necesidad de mantener e idealmente mejorar las condiciones de acceso a los mercados del Mercosur. En segundo lugar, la necesidad de preservar «espacio para implementar políticas» de desarrollo, un espacio que se habría reducido significativamente a raíz de los elementos no comerciales (también llamados «nuevos temas comerciales») que son parte de los tratados de libre comercio que firma Estados Unidos (servicios, compras gubernamentales, propiedad intelectual, etc.)”. (p.1)

En el mismo sentido y bajo la misma PPTU2016, tanto Paraguay como Uruguay solicitaron a la Alianza del Pacífico ser aceptados como “Observadores”. Frente a ello, y a pesar que tal membresía no afectaba la normativa MERCOSUR, tanto Argentina como Brasil plantearon la necesidad de intensificar las negociaciones con terceros países y grupos de países de extrazona, aunque manteniendo siempre la obligación de llevarlas a cabo en forma conjunta. Sin embargo, luego de agosto de 2016, atento al cambio de administración en Brasil, el canciller José Serra le deslizó a su par argentina, Susana Malcorra, la idea de un acuerdo más flexible, que habilite tratados comerciales con terceros países de forma independiente. Ante ello, las autoridades argentinas insistieron en la centralidad del MERCOSUR en las negociaciones externas. (Zelicovich, 2018)

Resulta importante mencionar que, entre fines de 2016 y principios de 2019, atento a las afinidades políticas entre Buenos Aires y Brasilia en materia de apertura comercial, se expandieron las negociaciones comerciales del bloque. No obstante, se atrasaron las negociaciones por diversos motivos y surgió nuevamente la idea de las “bilateralidades”. En este sentido, Brasil elaboró en 2018 una propuesta de procedimiento, cuya eventual aprobación por parte del CMC podría dar lugar a posibles negociaciones de uno o más Estados Parte con terceros países o agrupaciones de países, sin afectar las disposiciones de la Decisión CMC 32/00 y sin dejar de lado la existencia del Arancel Externo Común. Sin embargo, la misma tampoco tuvo consenso entre los socios. El cambio de administración en Argentina, en diciembre de 2019, trajo aparejado una perspectiva distinta sobre el nivel de avance de las negociaciones comerciales. El gobierno argentino – a través del Comunicado de Prensa 087/20 - manifestó la necesidad de avanzar en la búsqueda de soluciones conjuntas que permitan a los países del bloque avanzar a ritmos diferenciados en la agenda de relacionamiento externo, teniendo en cuenta la situación económica interna de la Argentina y el marco internacional. La República Argentina dispuso como modalidad de trabajo para llevar adelante las negociaciones la consulta permanente con los sectores productivos a fin de incorporar sus puntos de vista. (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la Nación, 2020)

Asimismo, en ocasión de la conmemoración del trigésimo aniversario del TA el 26 de marzo de 2021, el presidente Lacalle Pou - con una importante vehemencia- afirmó que no estaba conforme con el avance en las negociaciones comerciales con terceros y que era una frustración para su país. (Télam, 2021). La contienda continuó y de acuerdo al Comunicado de Prensa N° 112/21 emitido por el gobierno del Uruguay el 7 de julio de 2021 -en ocasión de la LVIII Reunión Ordinaria del CMC- reivindicó su pertenencia al MERCOSUR y comunicó que comenzaría a conversar con terceros para negociar acuerdos comerciales extrazona. Siguiendo el comunicado, la posición uruguaya consistió en defender la modernización del bloque, a través de una agenda de negociaciones externas sustantiva, ágil, dinámica, flexible y permanente. Asimismo, Uruguay expresó que entendía que la decisión CMC 32/00 no estaba en vigor, ya que nunca fue internalizada. (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Oriental del Uruguay, 2021) Sin embargo, para los términos de este artículo, esta Decisión se trata de una reafirmación de lo establecido en los tratados constitutivos del bloque, por lo cual su falta de internalización no afecta al fondo de la cuestión.

También, con motivo de la LIX Cumbre de Jefes de Estado del MERCOSUR y Estados Asociados, Argentina, Brasil y Paraguay emitieron un Comunicado de Prensa el 17 de diciembre de 2021 en Brasilia, el cual incluía el siguiente párrafo: “El MERCOSUR dio continuidad a la agenda negociadora externa, a pesar de los desafíos impuestos por la pandemia de Covid-19, con el objetivo de abrir mercados a sus productos y servicios, facilitar el acceso a importaciones competitivas, modernizar los marcos regulatorios domésticos y atraer inversiones para promover el crecimiento económico con generación de renta y empleo”. (Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la Nación, 2021) Este comunicado no fue acompañado por Uruguay, en réplica a los reclamos de “flexibilización” comercial que durante el encuentro realizó el presidente uruguayo, Lacalle Pou. El 7 de septiembre de 2021, el gobierno uruguayo hizo público que su país y la República Popular China pretendían avanzar en un TLC, a pesar de la negativa de los demás socios del MERCOSUR. Según Uruguay, se inició un estudio de factibilidad sobre un posible TLC con el país asiático. Para este articulo, se estima que, si bien ello no constituye una violación a la normativa del bloque, ya que es una facultad soberana del Uruguay iniciar estudios de impacto, resulta el punto inicial para comenzar con las “bilateralidades”, un camino hacia la vulneración de la normativa vigente.

El 13 de julio de 2022, atento a la proximidad de la Cumbre del Mercosur el 21 y 22 de julio en Paraguay, el presidente uruguayo señaló que finalizó de manera “positiva” el estudio de factibilidad que estaban haciendo ambas naciones y adelantó que Uruguay y China iniciarán las conversaciones para alcanzar un TLC. Ello fue expresado tras indicar que su país “ha sido muy respetuoso del derecho internacional” y que el derecho internacional vigente en el Mercosur habilita a Uruguay “a avanzar en la flexibilización”. (Infobae, 2022A) (Infobae, 2022 B) Pero como se pudo constatar en los apartados anteriores, el inicio de negociaciones bilaterales violaría el TA, el POP y demás disposiciones del MERCOSUR, por lo cual una Parte sería susceptible de ser suspendida por los demás Partes e incurrir en responsabilidad internacional. En palabras de Arredondo y Godio (2017), “Los acuerdos alcanzados en el marco de la ALADI y el Mercosur quedan comprendidos dentro de la definición del artículo 2.1.a) de la CVDT, por lo que las normas de esta Convención resultan aplicables, de manera subsidiaria, para interpretar y solucionar las disputas referidas a la interpretación y aplicación del acervo Mercosur y las normas de la ALADI”. (p.19) Esta situación ya ha ocurrido con la suspensión de Venezuela –aunque por la falta de adopción del acervo normativo vigente del MERCOSUR -, quien, si bien no es parte de la CVDT, sus disposiciones resultan ajustables a través de la costumbre internacional. El 2 de diciembre de 2016, en base a la suscripción por parte de los Cancilleres de los Estados Partes del MERCOSUR de la “Declaración conjunta relativa al funcionamiento del MERCOSUR y al Protocolo de adhesión de la República Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR” del 13 de septiembre de 2016 (Información para la Prensa N°: 303/16 del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto), los Estados Partes verificaron el no cumplimiento por parte de Caracas de lo acordado en el Protocolo de Adhesión en cuanto a la adopción del acervo normativo vigente del MERCOSUR en el Protocolo de Adhesión al Mercosur para asegurar el funcionamiento del bloque, basados en los principios y al objeto y fin del TA. (Información para la Prensa N°: 419/16 del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la Nación) En este sentido, dispusieron el cese del ejercicio de los derechos inherentes a su condición de Estado Parte del MERCOSUR, pero no mencionaron el término “suspensión”. (Arredondo y Godio, 2017)

Asimismo, el presidente brasileño, Jair Bolsonaro, quien apoyaba inicialmente a Uruguay en su cruzada por la flexibilización, anunció el pasado 15 de julio que no asistiría a la próxima cumbre. El anuncio de Lacalle Pou sobre el inicio de negociaciones con China creó un clima enrarecido entre Brasilia y Montevideo. La diplomacia brasileña y el propio ministro de Economía, Paulo Guedes, manifestaron su oposición al anuncio uruguayo. De la misma manera, Paraguay se sintió involucrado, no solo por ser el anfitrión, sino también porque la postura uruguaya perjudica su vínculo con Taiwán. (La PoliticaOnline, 2022)

Ante estas tensiones, coincidimos con Arbilla (2022) que el principal problema del MERCOSUR es la ausencia de un modelo de desarrollo. (p.77) Ello implica que cada Parte del esquema de integración perciba estrategias de inserción internacional comercial diferentes y, por lo tanto, modelos de integración regional distintos, a pesar que los signatarios del TA optaron hace 30 años por el modelo de Mercado Común.

Conclusiones

Los Estados Parte del MERCOSUR deben ineludiblemente respetar la observancia, aplicación e interpretación de la normativa del MERCOSUR. Ello incluye las disposiciones referidas al relacionamiento comercial externo del bloque. Indudablemente, el MERCOSUR verifica una baja performance en su relacionamiento externo, entendido como la capacidad de negociar acuerdos comerciales, debido esencialmente a la falta de consenso entre los socios del bloque, pero ello no debe implicar automáticamente autorizar bilateralidades comerciales. No obstante, algunos miembros han solicitado flexibilizar las normativas vigentes, las cuales cuestionan viejos objetivos y buscan nuevos objetivos para ser satisfechos, debido esencialmente a que la coherencia que aceptaban como adecuada en el pasado cesó.

En este contexto, resulta preciso recordar que, desde el punto de vista jurídico institucional del MERCOSUR, debe existir unidad en las negociaciones comerciales externas. Esta afirmación no solo está fundamentada en la Decisión CMC 32/00, sino también en los tratados constitutivos del MERCOSUR. Tanto el TA, como el POP, establecen claramente que no se permiten “bilateralidades” en materia de relacionamiento externo. Para reforzar tales argumentos, la naturaleza y lógica propia del modelo de Unión Aduanera, adoptado por las partes en 1991 y ratificado en 1994, así lo determinan. En este sentido, como se mencionara más arriba, cabe recordar que en el momento en que se firma el TA de 1991, las opciones desde el punto de vista del GATT eran las Zonas de Libre Comercio, las Uniones Aduaneras y los tratos preferenciales. El modelo de Mercado Común, mencionado en el Tratado, no existe en el GATT a pesar de ser mencionado en el documento fundacional.

No obstante, el esquema de integración se ha enfrentado a liderazgos nacionales que desean desviar el proceso integrativo pese a los ostensibles y válidos argumentos sobre la unidad del MERCOSUR en las relaciones comerciales con terceros. Ello trae aparejado un impacto negativo sobre las lealtades hacia la integración, consecuentemente se evidencia un doble mecanismo, uno de integración y otro de desintegración, donde las lealtades al proceso obedecen a las expectativas de ganancias o pérdidas que tienen los actores nacionales incluidos en la experiencia integrativa.

En suma, los socios del bloque deben salir del estancamiento, para lo cual se requiere de voluntad política de todas las partes en precisar sus intereses nacionales, como así también, decisión para tomar partido sobre las opciones disponibles. Ello puede representar la denuncia o retiro del TA por algunas de las partes que no estén de acuerdo con la normativa vigente, la suspensión de aquella parte que incumpla la normativa o la modificación de Tratado para adoptar otro modelo de integración (aunque esto último implique un dilatado proceso burocrático). La flexibilización de las normativas relativas al relacionamiento externo implicaría el incumplimiento del tratado constitutivo y demás instrumentos jurídicos vigentes, lo cual afectaría la robustez del bloque, por lo cual no debería ser considerada una opción. La próxima Cumbre del Mercosur el 21 y 22 de julio en Paraguay debe representar una oportunidad para generar credibilidad, confianza y lealtad en el proceso de integración del Cono Sur, el más complejo y desarrollado esquema de integración luego de la Unión Europea.

1 Magíster en Integración Latinoamericana por la Universidad Nacional de La Plata, Miembro del Servicio Exterior de la República Argentina, docente universitario, miembro del Comité de Estudios de Asuntos Latinoamericanos (CEAL) del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).
2 Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente representan la opinión de su pertenencia institucional.

Bibliografía y Referencias

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