Mercosur. El rediseño de la seguridad regional

En materia de creación de comercio en el Mercosur, la mayor parte de los estudios concluye que el Mercosur fue un mecanismo de creación de comercio con un desvío de comercio relativamente moderado, y que esa fue la característica dominante durante la mayor parte de la década del ´90. Si miramos, en cambio, la experiencia de los últimos cuatro años, tendería a pensar que hay más evidencia de desvío de comercio que la que había en la primera década del Mercosur. En particular el aumento notable en la participación de las importaciones desde Brasil, en las importaciones totales de Argentina, en un contexto de caída en el comercio total. Uno de los factores que mitigaba el desvío de comercio era la apertura unilateral, la cual se ha detenido y ha retrocedido en varios países, y prácticamente no se ha avanzado en materia de liberalización preferencial con socios importantes.

Influencia del Mercosur sobre el desempeño económico

Con respecto a la influencia del Mercosur en el desempeño económico, lo que uno encuentra es que no hay una evidencia concluyente de que el Mercosur haya mejorado significativamente el desempeño en términos de crecimiento. Esto no es difícil de entender, esta es una región bastante cerrada, en donde los vínculos entre los países siguen siendo todavía bastante bajos, por lo tanto era difícil encontrar desde dónde iba a venir el impacto para un crecimiento más rápido a partir de un proceso de integración regional, a menos que éste desatara efectos dinámicos, que son justamente los que han tenido más dificultades para manifestarse, en gran medida por la existencia de una situación de fragmentación de mercado.

Hay alguna evidencia de que la especialización de los países aumentó siguiendo las líneas de ventajas comparativas de cada uno, sin embargo, también se muestra que en la década del ´90 la composición del comercio interregional fue de mayor calidad (interpretando calidad como mayor contenido de comercio con mayor valor agregado que el de las exportaciones al resto del mundo).

Hay también evidencia de que los efectos de aglomeración, derivados del tamaño del mercado, perdieron intensidad en un contexto de liberalización preferencial, sin embargo, contradictoriamente, hay evidencia también de que las asimetrías de tamaño y la diversificación de las estructuras productivas entre los países aumentó también significativamente.

Creación de capacidad institucional

Con respecto a la creación de capacidad institucional, hay menos evidencia sistemática en la literatura del Mercosur. Esto probablemente fue importante a comienzos de la década del ´90, cuando el proceso de integración regional atravesaba su fase de más dinamismo y entusiasmo y generaba demandas de organización al interior del sector público, pero estuvo concentrado en un periodo relativamente breve de la experiencia del Mercosur. Dado el modo de gestión intergubernamental del Mercosur, estos derrames se concentraron básicamente al interior de las agencias públicas que participaban del proceso, es decir que fue un fenómeno limitado exclusivamente el sector público en su mayoría. En la medida en que se asignó poco valor al desarrollo de capacidades colectivas institucionalizadas, tampoco se proyectó en creación de capacidad institucional significativa de carácter comunitario.

Mejoramiento de la inserción internacional

Este es un campo en donde la evaluación es bastante mixta. Inicialmente, no hay duda de que el Mercosur fue un instrumento eficaz para aumentar el interés y la atención externa en relación a la región, pero esto tuvo rendimientos claramente decrecientes en el tiempo, a medida que surgieron problemas nítidos de credibilidad y consistencia en las políticas del bloque. Desde el punto de vista de la inserción en los flujos de comercio mundial, la evidencia sobre el papel del Mercosur es bastante pobre en términos de mejorar la calidad de la inserción, básicamente los cuatro miembros siguen con una estructura muy similar a la que tenían antes, y aquí es poco lo que el Mercosur ha jugado como factor de cambio.

Desde el punto de vista del papel del Mercosur en la negociación internacional, al principio fue un punto focal de coordinación importante. Esa capacidad fue perdiéndose con el tiempo y en la actualidad es bastante pobre en sus resultados, como lo demostró el episodio lamentable de tener dos candidatos de la región compitiendo por el puesto de Director General de la OMC hace apenas unos meses. En el plano de las negociaciones financieras, la convergencia ha sido aún más modesta.

Externalidades en otros campos

Finalmente, hay una serie de externalidades que no entran en la evaluación económica, pero que es importante mencionar para no perder de vista el sentido político que el Mercosur también ha tenido en la región. Son la contribución que el Mercosur ha hecho al rediseñar el escenario de seguridad regional, y creo que este es un cambio estructural de la mayor importancia en América del Sur; la contribución del Mercosur en el fortalecimiento de la prevalencia de los regímenes democráticos en la región; el desarrollo de una infraestructura de conexión interregional y el aumento en la interdependencia regional, el cual puede ser tanto un factor positivo como negativo, dependiendo de en torno a qué dinámicas se hace manifiesta esta interdependencia.

Como balance diría que, después de quince años, el Mercosur sigue siendo evaluado como una potencialidad. La idea de lo que “debería ser” está mucho más presente que la capacidad de contar resultados positivos en base a la experiencia real. Uno debería preguntarse también cuál ha sido el carácter y la funcionalidad que las políticas económicas internas han tenido con el proceso de integración regional durante los últimos quince años, el grado de virtuosidad de este vínculo y en qué medida esta relación se ha potenciado o limitado recíprocamente.

Obstáculos en la profundización

Evaluando factores internos y factores externos, ambos han sido importantes en mi visión del Mercosur. La región, en relación a su vínculo al resto del mundo, tiene un tema estructural que es su alta vulnerabilidad, la cual ha sido agravada en los últimos años por la asimetría en la intensidad de la globalización en los planos financiero y comercial y el debilitamiento del régimen multilateral de comercio y la volatilidad intrínseca de los mercados financieros internacionales. Estos son datos del escenario externo que están asociados con la alta volatilidad que ha tenido la macroeconomía en la región.

Desde el punto de vista de los factores internos, hay cuatro a destacar. En primer lugar, hay un problema de compromiso político; en segundo lugar hay fragilidades inherentes a los procesos de integración sur – sur entre países en desarrollo, el hecho de ser economías vulnerables al shock externo, la precariedad institucional, las asimetrías estructurales que existen en la región entre los países participantes y las asimetrías de políticas, que uno podría asociar con preferencias regulatorias o con modos de intervención diferentes.

Hay fuertes restricciones económicas que la política no ha sido capaz de tratar a través de la cooperación regional. La consistencia de las políticas domésticas con el proceso de integración regional es un requisito para su éxito, y en la década del ´90 se invirtió el orden de prioridades, pretendiendo sustituir una política de desarrollo por la liberalización comercial, sea esta preferencial o unilateral.

Las actores públicos en general , como colectivo, han perdido de vista la funcionalidad del proceso de integración regional para los objetivos de cada gobierno, ya que prevalece una lógica defensiva.

Principales desafíos

Hay tres principales desafíos. El primero es definir un rumbo en términos de para qué sirve el Mercosur y cuál es su adicionalidad. Es decir, cuál es el objetivo dentro de las estrategias de cada uno de los gobiernos. Hay un rol de liderazgo que ha estado fuertemente ausente en el arbitraje de las diferencias entre los países, que debe ser dinámica. Finalmente, el Mercosur tiene el gran desafío de encontrar cuál es su lugar en un sistema de comercio mundial, en el que vamos a vivir en una tensión cada vez más aguda entre un régimen multilateral y un proceso de regionalización, en donde los ejes de integración norte – sur van a ser cada vez más fuerza, y en donde países como los nuestros tienen relativamente poco que ganar por su estructura de ventajas comparativas.