MERCOSUR-UE. Modelo y clima de inversiones.

Para que pueda ser fructífero y tener algún impacto en la realidad, debería ser un ejercicio que involucre, en ambas regiones, al mayor número posible de protagonistas e interesados, tanto oficiales como de la sociedad civil, incluyendo por cierto, a la comunidad académica.

Viena, también brinda una oportunidad para el planteo –resultante de tal ejercicio de reflexión-, de algunas ideas realistas que contribuyan a orientar dichas relaciones en la dirección formalmente planteada por las tres primeras Cumbres birregionales, celebradas en Río de Janeiro (1999), Madrid (2002) y Guadalajara (2004). Esto es precisamente, la de una “asociación estratégica birregional”.

Hay un punto insoslayable en este ejercicio de reflexión, que es el que se refiere a las condiciones institucionales que inciden en el desarrollo de los flujos birregionales de comercio de bienes, de servicios, de financiamiento e, incluso, de migraciones; de inversiones directas y de transferencia de tecnología. Incluye, por cierto, las condiciones políticas y jurídicas bajo las cuales las empresas originadas en una región pueden operar en la otra o sea, todo aquello que hace a la percepción de un clima de negocios e inversión que pueda resultar atractivo y propio de una “asociación estratégica birregional”.

Tal dimensión la enfocaremos desde una de las ópticas posibles. Ella es la de empresas, de una y otra región, que adoptan o planean adoptar decisiones de inversión productiva en función de los acuerdos “llenos”, en el sentido ya citado de Ramón Torrent, que institucionalizan la denominada asociación estratégica birregional. Es una óptica relevante, aún en una perspectiva política, pues de tales decisiones dependen en gran medida, la creación de empleo y la generación de bienestar, que se supone son objetivos que se persiguen con los acuerdos internacionales que inciden sobre las relaciones económicas birregionales.

Un enfoque multidimensional e interdisciplinario parece ser, entonces, el más recomendable para un análisis realista de las relaciones económicas birregionales, pues el accionar de gobiernos y regiones en el plano internacional, es crecientemente resultante de la interacción de tres lógicas presentes en las relaciones económicas internacionales contemporáneas. Quizás lo ha sido siempre, pero ahora aparece como más evidente. Ellas son la del poder, la del bienestar y la de la legalidad. Son indisociables en cualquier ejercicio racional de captar la realidad en su profundidad y, más aún, si se efectúa en función de la necesidad de diseñar y de poner en práctica, estrategias nacionales de inserción en el mundo y en las respectivas regiones.

Las relaciones económicas entre ambas regiones se reflejan, prioritariamente, en flujos de comercio de bienes y servicios, de inversión directa y financieros, e incluso en movimientos migratorios. Pero se reflejan también en su dimensión institucional, entendida especialmente como los principios y conceptos; los métodos de trabajo; los procesos de producción normativa; las reglas de juego y las formas cómo ellas son interpretadas y aplicadas, que inciden en la evolución de los mencionados flujos y en las correspondientes estrategias empresarias.

El sistema de las Cumbres

A partir de la Cumbre de Río de Janeiro en 1999, las dos regiones canalizan tal dimensión institucional en el marco amplio de encuentros periódicos de alto nivel político, del cual surgen –o al menos, deberían surgir- definiciones estratégicas y, eventualmente, hojas de ruta para impulsar el marco institucional –en el sentido amplio antes definido-, que pretenden incidir en la intensificación de las relaciones económicas y de las acciones de cooperación económica, especialmente originadas –estas últimas- en la Unión Europea y en sus países miembros.

Puede discutirse la eficacia del sistema de Cumbres. Las críticas que se observan, se basan en la percepción de una tendencia a la diplomacia mediática o de efectos especiales –esto es, una necesidad significativa de producir noticias de algún impacto inmediato y no necesariamente, compromisos políticos que por su contenido jurídico sean exigibles - y, en particular, en la alta variedad de situaciones reflejadas en cada Cumbre, resultante en particular, de la heterogeneidad y fuertes diversidades entre el peso relativo de los protagonistas, y en el grado de organización interna de cada región.

Concretamente, el espacio europeo está organizado en torno a la Unión Europea, que en el plano de las relaciones comerciales habla con una sola voz y que en relación a otros pilares de la relación interregional, como por ejemplo, en el político y en el de la seguridad, presenta un cuadro de creciente aunque difícil coordinación.

A su vez, el espacio latinoamericano, no cuenta con un mínimo de organización que le permita expresarse con una sola voz o con un razonable grado de coordinación, ni menos aún, con una estrategia conjunta. El espacio latinoamericano es, en tal sentido, un conglomerado de marcada heterogeneidad, casi un mosaico de evidentes diversidades, cuando no de contradicciones. No constituye por cierto como tal, un interlocutor válido en el plano de las negociaciones comerciales.

Pero lo concreto es que al presente, el sistema de Cumbres birregionales es, por ahora el principal marco –sino el único-, para el desarrollo de una dimensión institucional que permita impulsar las relaciones económicas recíprocas y concretar la aparente voluntad política de ambas regiones de trabajar juntas.

En tal sentido, preparar con realismo y, en lo posible, con eficacia la próxima Cumbre de Viena, es algo que debería interesar a ambas regiones y, en particular, a América Latina y el Caribe, por ser ella la parte más débil de la relación birregional, en términos de recursos de poder, de dimensión económica y, por ende, de capacidad negociadora.

Agenda de cuestiones relevantes a analizar

Del análisis efectuado, puede extraerse un listado de algunas cuestiones relevantes que requerirán de un mayor esfuerzo de reflexión entre ambas regiones.

Ellas pueden articularse en, al menos, dos planos complementarios de una posible agenda de reflexión birregional.

El primero plano, es el de los cambios en el mapa de la competencia económica global.

Se refiere a los principales efectos que pueden preverse en el desarrollo de las relaciones económicas y en las respectivas negociaciones comerciales, entre la Unión Europea y la región de América y el Caribe, como consecuencia de los cambios producidos en el escenario global.

Al menos pueden destacarse tres probables efectos más significativos, sin perjuicio de otros:

·acentuar el interés de ambas regiones –así como de otros países y regiones- en el fortalecimiento del sistema comercial multilateral global de la OMC. Tal fortalecimiento debería traducirse –al menos en teoría- en mejores condiciones de acceso a mercados; en la plena incorporación de la agricultura a sus reglas de juego; en una orientación firme a colocar la expansión del comercio en función del desarrollo económico, y en una mayor disciplina colectiva en el desarrollo de acuerdos preferenciales.

·acelerar la tendencia a diversificar el ámbito de las relaciones externas, a través del desarrollo de estrategias multi-espaciales de inserción económica internacional, en particular, por medio de distintas modalidades de acuerdos preferenciales celebrados en el marco de las disciplinas colectivas de la OMC, así como de múltiples coaliciones negociadoras.

·intensificar la competencia entre los países emergentes y en desarrollo por atraer inversiones productivas, ofreciendo un clima de negocios apropiado y una red de acceso al mayor número de mercados posibles.

El segundo plano de cuestiones relevantes para una agenda de reflexión birregional, es el de las negociaciones económicas y comerciales entre la Unión Europea y los esquemas de integración regional en América Latina.

El aprendizaje acumulado en los últimos años –al menos a partir de la primera Cumbre de Río de Janeiro- permite identificar algunas cuestiones relevantes para la futura acción birregional.

Por su importancia económica relativa, tales cuestiones surgen del análisis de la experiencia acumulada en las negociaciones birregionales, especialmente, entre el Mercosur y la Unión Europea.

Algunas de las cuestiones que parecerían requerir atención prioritaria, son:

·la de la conveniencia y viabilidad de un modelo mixto en la construcción del espacio económico birregional –acuerdos con países individuales y con subregiones organizadas-, frente a la alternativa de sustituirlo por un modelo más próximo al que han privilegiado hasta el presente los Estados Unidos, esto es el de un modelo centrado en un gran espacio de libre comercio con países individuales y no necesariamente con subregiones organizadas –como se refleja en el CAFTA, pero sobre todo en el caso de la Comunidad Andina de Naciones, en el que no todos los países miembros concluirían acuerdos de libre comercio con los Estados Unidos-.

·la de definir el tipo de métodos de trabajo orientados a facilitar la articulación de intereses de ambas partes, y el que conviene emplear en el desarrollo de las respectivas negociaciones birregionales;

·la de cómo lograr un reflejo adecuado sobre los respectivos mecanismos de negociación, de la visión estratégica que ambas partes proclaman formalmente como orientadora de la construcción gradual de la asociación birregional, procurando la canalización oportuna hacia las instancias negociadoras, del necesario impulso político de alto nivel;

·la de las modalidades para una efectiva vinculación entre los objetivos y mecanismos referidos a los tres principales pilares de la asociación birregional, esto es, el político, el de la cooperación, y el del espacio de libre comercio en el marco de la normativa de la OMC, a fin de evitar que ellos sean objeto de un tratamiento por separado y se pierdan los efectos de una sinergia estimulante.

·la de cómo alcanzar una razonable continuidad en los equipos negociadores y, además, en el caso concreto del Mercosur, un grado adecuado de coordinación tanto en la definición de los objetivos a alcanzar, como en la de los contenidos concretos de las negociaciones. Eventualmente, ello podría requerir: la formulación por parte del Mercosur, de un documento de estrategia de negociaciones comerciales internacionales o al menos, de las birregionales; la designación por ambas partes de un negociador jefe de alto nivel político, con suficiente autoridad y estabilidad y, nuevamente del lado del Mercosur, una activa participación de la Secretaría Técnica junto con los equipos negociadores;

·la de la eficacia de las Cumbres periódicas entre ambas regiones, a fin de transformarlas en un mecanismo idóneo para asegurar un suficiente y real impulso de alto nivel político, a la construcción de una asociación birregional resultante de una red de acuerdos diferenciados –pero vinculados entre sí- concluidos por la Unión Europea con los distintos países y subregiones de América Latina;

·la del desarrollo de mecanismos que permitan una efectiva participación de la sociedad civil y de sus representantes –especialmente, los parlamentos y las instituciones empresarias y sindicales-, que sea adecuada a fin de reflejar los intereses de todos los potenciales ganadores y perdedores de ambas regiones, y a fin de lograr construir consensos que aspiren a contar con una legitimidad social sustentable;

·la de cómo asegurar la canalización de opiniones y propuestas por parte de las empresas de ambas partes, en particular en relación a la creación de un clima de negocios e inversión apropiados; al desarrollo de mecanismos de facilitación de comercio e inversiones, y la formulación de instrumentos que estimulen el desarrollo de emprendimientos conjuntos, especialmente en el marco de la Estrategia de Lisboa;

·la de la instrumentación de un grado elevado de transparencia sobre las negociaciones, a fin de permitir su seguimiento y decodificación por las respectivas sociedades civiles, sectores interesados y medios académicos;

·la de la necesidad de extraer suficientes consecuencias prácticas –tanto en el plano de las negociaciones gubernamentales, como en los de las diplomacias empresaria y académica- de la dimensión triangular de la relación que tanto en materia política y estratégica, como en el de la competencia económica, del comercio y de las inversiones, existe –y en realidad ha existido siempre- entre los países miembros de América Latina –especialmente, los del Mercosur-, los de la Unión Europea y los Estados Unidos;

·la de introducir un enfoque y medidas favorables a la preparación de los países latinoamericanos, en el marco de sus respectivos esquemas de integración, para afrontar los desafíos de competitividad que implicará el espacio económico ampliado por los respectivos acuerdos birregionales –aplicando el concepto de “transición asistida” en el cual la Unión Europea ha acumulado valiosa experiencia.

A modo de conclusión

Es nuestra opinión, que a fin de poder efectuar algunos progresos sustantivos durante el período que conduce a la próxima Cumbre de Viena, en la construcción del pilar económico de la asociación estratégica entre la Unión Europea y América Latina, un ejercicio de reflexión birregional debería conducir al logro de al menos tres objetivos prioritarios –sin perjuicio de otros que puedan ser también relevantes-:

·en primer lugar, ayudar a capitalizar la experiencia acumulada en los últimos años, con el objetivo de precisar el modelo de asociación birregional conveniente y posible;

·en segundo lugar, colocar el proceso de construcción del pilar económico de la asociación estratégica entre ambas regiones, en la perspectiva más amplia de los cambios que se están produciendo en los mapas de la competencia económica global y de las negociaciones comerciales internacionales, que están siendo impulsados –entre otros factores- por el protagonismo creciente de por lo menos tres “monsters countries” emergentes, esto es, China, India y Rusia, y

·en tercer lugar, contribuir a poner de relieve la importancia de asegurar el predominio de la finalidad política en la construcción de la asociación estratégica y, en su marco, la necesidad de darle un contenido realista y equilibrado a los compromisos económicos que se adopten en el plano del libre comercio y de la cooperación productiva, utilizando al respecto, la idea de una evolución gradual en base a instrumentos flexibles, compatibles con una adecuada interpretación del grado de permisibilidad que otorga la normativa del GATT-1994 y del GAT’s.

Lo razonable es, por cierto, que se pueda avanzar en la construcción de la asociación estratégica entre la Unión Europea y América Latina y, en lo que ha sido el tema principal de nuestro interés en esta oportunidad, en la de su pilar económico.

Los objetivos definidos son aún válidos y la relevancia sigue siendo significativa para ambas partes.

Con su logro, los países de América Latina, ganarían al diversificar sus espacios de inserción económica internacional y al contar con relaciones institucionalizadas con un socio con poder económico, gran mercado, y fuente de inversiones, de tecnologías y de cooperación internacional.

A su vez la Unión Europea, ganaría a través de la contribución que tal asociación puede significar al objetivo de fortalecer un sistema internacional multilateral y multipolar, y al efecto positivo que podría tener sobre sus cuantiosas inversiones ya existentes -o las futuras- y sobre el comercio recíproco, una América Latina en la que la democracia, la estabilidad política, la cohesión social, la transformación productiva y la integración económica, ganen espacios crecientes e irreversibles.

Félix Peña es profesor de la Universidad de Tres de Febrero y director de la Fundación BankBoston. La ponencia completa fue publicada en el newsletter de esa entidad.