Mercosur: una estructura normativa de profundo sentido político

Leyendo los diarios, uno tiene la impresión de que el MERCOSUR como proceso de integración, tiene algunos problemas serios. Cito la prensa de Paraguay de estos últimos días a partir de la asunción del nuevo Canciller Ramírez; la del Uruguay, con las declaraciones del Presidente Vázquez de “así el MERCOSUR no me sirve”, la de Brasil, cuya principal revista de noticias “Examen” tituló un largo reportaje: “Diez razones para enterrar el MERCOSUR”.

A lo que me voy a referir es a la estructura normativa, que es otra forma de abordar el MERCOSUR, porque está vinculada a la incorporación de Venezuela, ya que el MERCOSUR es básicamente una estructura normativa. En este sentido yo me haría algunas preguntas:

¿Cuál es el sentido de la estructura normativa del MERCOSUR? Creo que hay un sentido económico y un sentido político para estas normas. El político es decirle a los ciudadanos que los sistemas democráticos y las sociedades abiertas tienen mucha importancia, que es justamente lo que estamos haciendo. El sentido político significa que en el contexto de asimetrías de poder relativo entre los distintos socios de un proceso de integración existan reglas que permitan que no se trate solamente de un juego enmarcado en la lógica del poder. En el sentido económico, el problema se da cuando la sociedad se concreta entre hermanos que siempre están en emergencia. Nadie invierte en función de esas reglas, y eso es lo que va afectando la calidad no solo de la estructura normativa sino del proceso de integración como tal, y sobre todo la credibilidad de dicho proceso.

La segunda pregunta es la de cómo se generan las reglas. Podemos distinguir dos tipos de reglas en la estructura normativa del MERCOSUR y en la de cualquier otro proceso de integración. Por un lado, están los instrumentos jurídicos internacionales multilaterales, que de acuerdo a la Convención de Viena le damos distintos nombres, que se aproximan a los Tratados, Protocolos, etc., y que de acuerdo a la Constitución Nacional, en todos los casos deben ser aprobados por el Congreso. Es decir, los que generan estos actos jurídicos son los Estados, por eso son multilaterales. Por otro lado están los actos jurídicos unilaterales, que producen los órganos creados por los Estados para producir reglas, que en el caso del MERCOSUR son los Consejos, las decisiones, el Grupo del Mercado Común con resoluciones, la Comisión con Directivas. Son actos jurídicos internos de la Asociación de Estados. Aquí hay una gran acumulación de normas, cuya vinculación con el ordenamiento jurídico interno de los Estados, quedó establecida por el Protocolo de Ouro Preto.

La tercera pregunta es en qué estado se encuentra el desarrollo normativo del MERCOSUR. Por un lado, hay tres problemas relacionados con la calidad de las reglas, que tengo la impresión de que son producto del problema de “fabricación” de las reglas. Teóricamente, las reglas representan la concertación de intereses nacionales, por eso se adoptan por consenso. Lo que se puede observar de la experiencia de la integración europea, del NAFTA, de la Comunidad Andina y del MERCOSUR, es que hay una cierta correlación entre calidad de las reglas y calidad del proceso de elaboración de las posiciones nacionales que conducen a la producción normativa. Muchas veces los defectos son internos en cada uno de nuestros países. Esto hace que las reglas tengan esa trilogía de defectos, problemas de efectividad, en el sentido del principio de efectividad, la capacidad de las reglas de penetrar en la realidad. La regla está; eventualmente se completó su ciclo de vigencia formal, pero nadie la cumple, es decir no penetra en la realidad. Hay un problema de efectividad.

Hay un problema de fondo del MERCOSUR que no ha sido suficientemente analizado: las reglas que salen de un Consejo del MERCOSUR son la resultante de lo que normalmente en técnicas negociadoras se llama el “paquete de negociación”. Ahora, ¿qué ocurre si con el correr del tiempo descubro que aquellas normas que me interesan nunca se aplican ni se ratifican si se trata de Protocolos? El Ministro de Economía de Uruguay usó este argumento: la Decisión 2200 establece que sólo podemos negociar juntos; la aprobamos con otras cuatro Decisiones que nunca se han cumplido, por lo tanto yo considero que estoy libre de cumplir una decisión, porque yo la aprobé en el supuesto de que las otras cuestiones que también se aprobaban se iban a cumplir.

Entonces, tenemos por un lado un problema de déficit de transparencia. No tiene más sentido que un MERCOSUR de gobiernos democráticos preocupados por los ciudadanos no publique siquiera los proyectos de decisión, son secretos. Hasta el Proyecto de Decisión sobre Transparencia en el MERCOSUR, es reservado. Finalmente está el tema de las fallas arquitectónicas, que encubren realidades políticas. Hay una gran confusión al respecto.

El MERCOSUR nació con un hermano gemelo, jurídicamente hablando, que es el ACE 14, Acuerdo de Complementación Económica Argentina-Brasil. En el marco de ese ACE 14 se han puesto en vigencia algunas normas que hacen el acuerdo automotriz, a través de uno de los procedimientos más inconstitucionales que tenemos en el MERCOSUR: la incorporación a través de la notificación a la ALADI, una barbaridad jurídica. Esta debilidad jurídica está contribuyendo a que se den las “diez razones para enterrar al MERCOSUR” a las que hacía referencia la publicación brasileña.

* Profesor de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF) y de su Módulo Jean Monnet, y Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación BankBoston. Es miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino de Relaciones Internacionales (CARI)