MERCOSUR y Alianza del Pacífico en la integración regional
¿Cuáles son los factores que permiten sostener en el tiempo la voluntad política de un grupo de naciones soberanas de asociarse, con vocación de permanencia, en el ámbito de un proceso de integración?Más allá del entusiasmo inicial, que hoy parece evidente en los países participantes como en otros que aspiran a vincularse, aunque sólo fuere como observadores, cabe preguntarse entonces sobre cuán sostenible en el tiempo será el proceso de “integración profunda” encauzado en la denominada “Alianza del Pacífico”. Implica interrogarse sobre si trascenderá a su indudable impacto actual como ejercicio exitoso de “diplomacia mediática”. Quizás sea aún temprano para intentar responder tan compleja pregunta. Habrá que observar los compromisos concretos que se asuman para el desarrollo del acuerdo-marco firmado en 2012, explica Félix Peña(*) en su newsletter del mes de junio.
La presencia en Cali (Colombia), en ocasión de la VII Cumbre de la Alianza del Pacífico (23 de mayo 2013) además de los cuatro miembros (Colombia, Chile, Perú y México), de nueve países “observadores” con representantes de alto nivel, ha sido considerado como una demostración de que “es un proceso que está llamando la atención internacional”.
Llamar la atención internacional –y la de la propia opinión pública- es algo frecuente en los momentos fundacionales de los procesos de integración entre naciones. Por ejemplo, ya ocurrió con la firma en 1969 del Acuerdo de Cartagena (Colombia), que fuera el resultado de un protagonismo muy fuerte de los entonces Presidentes de Chile, Eduardo Frei Montalva y de Colombia, Carlos Lleras Restrepo. En su etapa inicial y por algunos años el denominado Grupo Andino logró concentrar mucha atención internacional, especialmente cuando aprobó, en diciembre de 1970, su régimen de inversiones extranjeras conocido como la Decisión n° 24 (ver entre otras publicaciones el artículo de Ernesto Tironi, titulado “La Decisión 24 sobre capitales extranjeros en el Grupo Andino” en: http://www.revistaei.uchile.cl/index.php/REI/article/viewFile/16574/17237). Luego comenzó el ocaso con el retiro de Chile y tras la transformación en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) el entusiasmo original se fue gradualmente erosionando. Colombia y Perú, participantes en la Alianza del Pacífico, siguen siendo sin embargo miembros de la CAN.
Las altas expectativas que suelen generarse con el lanzamiento de un acuerdo internacional de integración entre países latinoamericanos, por lo general se han traducido luego en tendencias a la frustración, a veces difíciles de superar. Algo así ocurrió hace más de cincuenta años con el lanzamiento de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), luego sustituida en 1980 por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). La curva hacia el desencanto no necesariamente culmina con el abandono del respectivo proyecto. Pero sí se traduce en una pérdida de la relevancia que se le atribuyó en el momento fundacional.
Más allá del entusiasmo inicial, que hoy parecería evidente tanto en los países participantes como en otros que aspiran a tener algún tipo de vinculación, aunque sólo fuere como observadores, cabe preguntarse entonces sobre cuán sostenible en el tiempo será el proceso de “integración profunda” encauzado en la denominada “Alianza del Pacífico”. Es decir sobre si trascenderá a su indudable impacto actual como ejercicio exitoso de “diplomacia mediática”, entendida como aquella que permite a sus protagonistas ganar espacios por un tiempo en los medios de comunicación.
Quizás sea temprano para intentar responder tan compleja pregunta. Hasta el momento, lo concreto es la fuerte voluntad política que los países participantes han reflejado en un denominado “acuerdo marco”, que fuera firmado en ocasión de la Cumbre del Paranal, Antofagasta (Chile) el 6 de junio de 2012. Más que compromisos jurídicos exigibles, este acuerdo propone objetivos y expresa la voluntad de trabajo conjunto, fijando el marco institucional para así hacerlo (ver su texto en: http://www.sre.gob.mx/images/stories/informe/anexos/Anexo_22.pdf). Con razón se ha aclarado que el Acuerdo Marco no es un Tratado de Libre Comercio (TLC): “Es una normatividad mediante la cual se crea la Alianza Pacífico. Define sus objetivos y las acciones a desarrollar para alcanzar tales objetivos; establece sus órganos de dirección y la naturaleza de los instrumentos que se aprueben al interior de la misma; permite la posibilidad de que haya Estados observadores; reglamenta la adhesión de nuevos Estados y la manera como podrá enmendarse; y establece reglas acerca de su entrada en vigencia y duración”. ¿Y en qué se diferencia entonces con un TLC?: “En que no establece obligaciones para los Miembros de la Alianza en materias relacionadas con el comercio de bienes y servicios; las inversiones; el movimiento de personas; y compras públicas y solución de controversias, asuntos que en este momento se encuentran en negociación a través de los correspondientes Grupos Técnicos creados para tal fin, y bajo la directriz del Grupo de Alto Nivel (GAN) integrado por los Viceministros de Comercio y Relaciones Exteriores de los cuatro países. Estas obligaciones, cuando se finalice su negociación, serán llevadas al Congreso de la República, como un paquete el cual debe ser sometido a aprobación legislativa” (ver al respecto el documento informativo: https://www.mincomercio.gov.co/publicaciones.php?id=6598).
Los objetivos enunciados en el acuerdo marco son amplios y ambiciosos. De allí la expresión de “integración profunda” que evoca la idea de ir más allá de lo que son los simples acuerdos de libre comercio. Un aspecto central para apreciar cuán lejos se quiere y se puede avanzar será, por cierto, el de la liberación del comercio recíproco. Al menos si se toma en cuenta el enfoque que parece predominar en la construcción de esta Alianza. Al respecto lo acordado en la Cumbre de Cali –según la declaración final- establece que: “en materia de Eliminación Arancelaria, se definió la desgravación total de aranceles para el universo arancelario. Asimismo, se definió que el 90% común de ese universo tendrá arancel cero a la entrada en vigor del Acuerdo y el 10% remanente se desgravará conforme lo acordado entre las Partes”.
También señala que acordaron: “concluir la negociación arancelaria del universo de bienes, para alcanzar la desgravación total en plazos razonables. Asimismo, concluir los textos del Capítulo de Acceso a Mercados”. Según el documento informativo antes mencionado, originado en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo del gobierno de Colombia, lo que se acuerde habrá que volcarlo en un protocolo adicional al Acuerdo Marco. Entraría en vigencia cuando sea ratificado por los cuatros países. Como suele ocurrir ello puede demandar un cierto tiempo.
Los países miembros de la Alianza ya se encuentran vinculados entre sí por acuerdos preferenciales celebrados en el marco de la ALADI. Por lo tanto cuando se concluyan los trabajos en curso para dar cumplimiento a lo anunciado en la Cumbre de Cali, cabrá apreciar cuál es valor agregado efectivo de lo que se acuerde en materia de desgravación arancelaria, de sensibilidad y excepciones, y de válvulas de escape, con respecto a lo que actualmente rige entre los distintos pares de países miembros. También cabrá observar si se conectan entre sí los acuerdos existentes incluyendo sus respectivas actualizaciones o si, por el contrario, se insertan en un solo y nuevo acuerdo de alcance parcial en el ámbito de la ALADI.
Asimismo será interesante observar lo que se avance en materia de acumulación de reglas de origen. Los cuatro países y no es un dato menor a tener en cuenta, han concluido acuerdos preferenciales con los EEUU y con la UE. Y tres –Chile, México y Perú- participan de las negociaciones en curso para establecer el Trans-Pacific Partnership (TPP)-. Tampoco es éste un dato menor.
Pero teniendo en cuenta los objetivos perseguidos por los asociados, lo que será fundamental observar será el alcance real de los compromisos efectivos que se adopten en otros planos y, especialmente, en materia de distintos tipos de marcos regulatorios, de servicios y de inversiones, incluso de propiedad intelectual y compras públicas. Son ellos, junto con los de desgravación arancelaria y de eliminación de restricciones no arancelarias, reglas de origen y, entre otros, facilitación de comercio, los que más incidencia podrán tener en la idea de tornar a la Alianza del Pacífico en un espacio propicio para el desarrollo, especialmente, de cadenas productivas orientadas a sacar el mayor provecho de los mega-acuerdos comerciales preferenciales interregionales –el mencionado TPP y también el Transatlantic Trade and Investment Partnership (TATIP)- que conectarían a ésta área del Pacífico latinoamericano, con el Asia Pacífico, con América del Norte y también con el espacio europeo. ¿No será ésta la verdadera razón de ser de esta nueva Alianza?
Otra cuestión a seguir de cerca será la de las relaciones que se construyan entre los espacios preferenciales latinoamericanos: el de la Alianza del Pacífico y el del Mercosur. Es una cuestión de interés económico pero también de fuertes connotaciones geopolíticas. Cabe tener presente que para varios países de la Alianza del Pacífico sus relaciones en todos los planos con países del Mercosur, pero especialmente con la Argentina y el Brasil, son muy estrechas y trascienden al comercio.
De allí la importancia de formular la pregunta sobre si entre ambos espacios preferenciales latinoamericanos habrá complementación o, por el contrario, si predominarán visiones contradictorias. Es una pregunta que han instalado algunos de los comentarios periodísticos publicados en ocasión de la Cumbre de Cali. Y es una pregunta que requerirá tiempo para obtener una respuesta fundada en argumentos sólidos y no sólo ideológicos o emocionales. Entre otras razones para poder tener una idea más clara de cuáles son los compromisos que finalmente se plasmen en el espacio de la Alianza del Pacífico y para poder apreciar el real alcance de la actual “metamorfosis” del Mercosur, resultante especialmente de cambios en su membresía, de la conveniencia de capitalizar la experiencia acumulada desde su creación, y de su recomendable adaptación a realidades nacionales, regionales y globales muy diferentes a las del momento fundacional.
La Alianza del Pacífico es el equivalente a una casa a construirse. Estaría la voluntad de hacerlo y se están discutiendo los planos. Luego comenzará la construcción efectiva, la que a su vez podrá quedar impactada por la dinámica de cambio que se está operando en su contexto externo. A su vez el Mercosur es el equivalente a una casa también en construcción –la experiencia actual de la UE demuestra que ésta es una realidad constante de los procesos de integración-, pero que ya requiere ser ampliada y ajustada a las nuevas realidades de sus propietarios y del entorno en el que se insertan.
Ambas construcciones se desarrollan en los marcos institucionales más amplios que existen en la región. Todos ellos apuntan también a asegurar la gobernabilidad regional –en términos de paz y estabilidad política- y no sólo en el plano económico. Ellos son, en particular, el de la ALADI y la UNASUR –en cierta medida también el de la CELAC-. Se cuenta además con instituciones regionales que pueden cumplir una función muy útil en facilitar la articulación entre los dos procesos de integración, tales como la CEPAL y la CAF-Banco de Desarrollo de América Latina.
¿Cómo lograr entonces que ambos procesos se complementen, generando convergencias de políticas de desarrollo y comerciales, y logrando la articulación creciente de cadenas de valor transnacionales? Es quizás ésta la pregunta central sobre la que trabajar hacia adelante entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico, potenciando al máximo la capacidad instalada en el ámbito de las instituciones regionales antes mencionadas.
Texto completo en www.felixpena.com.ar
(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.
Llamar la atención internacional –y la de la propia opinión pública- es algo frecuente en los momentos fundacionales de los procesos de integración entre naciones. Por ejemplo, ya ocurrió con la firma en 1969 del Acuerdo de Cartagena (Colombia), que fuera el resultado de un protagonismo muy fuerte de los entonces Presidentes de Chile, Eduardo Frei Montalva y de Colombia, Carlos Lleras Restrepo. En su etapa inicial y por algunos años el denominado Grupo Andino logró concentrar mucha atención internacional, especialmente cuando aprobó, en diciembre de 1970, su régimen de inversiones extranjeras conocido como la Decisión n° 24 (ver entre otras publicaciones el artículo de Ernesto Tironi, titulado “La Decisión 24 sobre capitales extranjeros en el Grupo Andino” en: http://www.revistaei.uchile.cl/index.php/REI/article/viewFile/16574/17237). Luego comenzó el ocaso con el retiro de Chile y tras la transformación en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) el entusiasmo original se fue gradualmente erosionando. Colombia y Perú, participantes en la Alianza del Pacífico, siguen siendo sin embargo miembros de la CAN.
Las altas expectativas que suelen generarse con el lanzamiento de un acuerdo internacional de integración entre países latinoamericanos, por lo general se han traducido luego en tendencias a la frustración, a veces difíciles de superar. Algo así ocurrió hace más de cincuenta años con el lanzamiento de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), luego sustituida en 1980 por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). La curva hacia el desencanto no necesariamente culmina con el abandono del respectivo proyecto. Pero sí se traduce en una pérdida de la relevancia que se le atribuyó en el momento fundacional.
Más allá del entusiasmo inicial, que hoy parecería evidente tanto en los países participantes como en otros que aspiran a tener algún tipo de vinculación, aunque sólo fuere como observadores, cabe preguntarse entonces sobre cuán sostenible en el tiempo será el proceso de “integración profunda” encauzado en la denominada “Alianza del Pacífico”. Es decir sobre si trascenderá a su indudable impacto actual como ejercicio exitoso de “diplomacia mediática”, entendida como aquella que permite a sus protagonistas ganar espacios por un tiempo en los medios de comunicación.
Quizás sea temprano para intentar responder tan compleja pregunta. Hasta el momento, lo concreto es la fuerte voluntad política que los países participantes han reflejado en un denominado “acuerdo marco”, que fuera firmado en ocasión de la Cumbre del Paranal, Antofagasta (Chile) el 6 de junio de 2012. Más que compromisos jurídicos exigibles, este acuerdo propone objetivos y expresa la voluntad de trabajo conjunto, fijando el marco institucional para así hacerlo (ver su texto en: http://www.sre.gob.mx/images/stories/informe/anexos/Anexo_22.pdf). Con razón se ha aclarado que el Acuerdo Marco no es un Tratado de Libre Comercio (TLC): “Es una normatividad mediante la cual se crea la Alianza Pacífico. Define sus objetivos y las acciones a desarrollar para alcanzar tales objetivos; establece sus órganos de dirección y la naturaleza de los instrumentos que se aprueben al interior de la misma; permite la posibilidad de que haya Estados observadores; reglamenta la adhesión de nuevos Estados y la manera como podrá enmendarse; y establece reglas acerca de su entrada en vigencia y duración”. ¿Y en qué se diferencia entonces con un TLC?: “En que no establece obligaciones para los Miembros de la Alianza en materias relacionadas con el comercio de bienes y servicios; las inversiones; el movimiento de personas; y compras públicas y solución de controversias, asuntos que en este momento se encuentran en negociación a través de los correspondientes Grupos Técnicos creados para tal fin, y bajo la directriz del Grupo de Alto Nivel (GAN) integrado por los Viceministros de Comercio y Relaciones Exteriores de los cuatro países. Estas obligaciones, cuando se finalice su negociación, serán llevadas al Congreso de la República, como un paquete el cual debe ser sometido a aprobación legislativa” (ver al respecto el documento informativo: https://www.mincomercio.gov.co/publicaciones.php?id=6598).
Los objetivos enunciados en el acuerdo marco son amplios y ambiciosos. De allí la expresión de “integración profunda” que evoca la idea de ir más allá de lo que son los simples acuerdos de libre comercio. Un aspecto central para apreciar cuán lejos se quiere y se puede avanzar será, por cierto, el de la liberación del comercio recíproco. Al menos si se toma en cuenta el enfoque que parece predominar en la construcción de esta Alianza. Al respecto lo acordado en la Cumbre de Cali –según la declaración final- establece que: “en materia de Eliminación Arancelaria, se definió la desgravación total de aranceles para el universo arancelario. Asimismo, se definió que el 90% común de ese universo tendrá arancel cero a la entrada en vigor del Acuerdo y el 10% remanente se desgravará conforme lo acordado entre las Partes”.
También señala que acordaron: “concluir la negociación arancelaria del universo de bienes, para alcanzar la desgravación total en plazos razonables. Asimismo, concluir los textos del Capítulo de Acceso a Mercados”. Según el documento informativo antes mencionado, originado en el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo del gobierno de Colombia, lo que se acuerde habrá que volcarlo en un protocolo adicional al Acuerdo Marco. Entraría en vigencia cuando sea ratificado por los cuatros países. Como suele ocurrir ello puede demandar un cierto tiempo.
Los países miembros de la Alianza ya se encuentran vinculados entre sí por acuerdos preferenciales celebrados en el marco de la ALADI. Por lo tanto cuando se concluyan los trabajos en curso para dar cumplimiento a lo anunciado en la Cumbre de Cali, cabrá apreciar cuál es valor agregado efectivo de lo que se acuerde en materia de desgravación arancelaria, de sensibilidad y excepciones, y de válvulas de escape, con respecto a lo que actualmente rige entre los distintos pares de países miembros. También cabrá observar si se conectan entre sí los acuerdos existentes incluyendo sus respectivas actualizaciones o si, por el contrario, se insertan en un solo y nuevo acuerdo de alcance parcial en el ámbito de la ALADI.
Asimismo será interesante observar lo que se avance en materia de acumulación de reglas de origen. Los cuatro países y no es un dato menor a tener en cuenta, han concluido acuerdos preferenciales con los EEUU y con la UE. Y tres –Chile, México y Perú- participan de las negociaciones en curso para establecer el Trans-Pacific Partnership (TPP)-. Tampoco es éste un dato menor.
Pero teniendo en cuenta los objetivos perseguidos por los asociados, lo que será fundamental observar será el alcance real de los compromisos efectivos que se adopten en otros planos y, especialmente, en materia de distintos tipos de marcos regulatorios, de servicios y de inversiones, incluso de propiedad intelectual y compras públicas. Son ellos, junto con los de desgravación arancelaria y de eliminación de restricciones no arancelarias, reglas de origen y, entre otros, facilitación de comercio, los que más incidencia podrán tener en la idea de tornar a la Alianza del Pacífico en un espacio propicio para el desarrollo, especialmente, de cadenas productivas orientadas a sacar el mayor provecho de los mega-acuerdos comerciales preferenciales interregionales –el mencionado TPP y también el Transatlantic Trade and Investment Partnership (TATIP)- que conectarían a ésta área del Pacífico latinoamericano, con el Asia Pacífico, con América del Norte y también con el espacio europeo. ¿No será ésta la verdadera razón de ser de esta nueva Alianza?
Otra cuestión a seguir de cerca será la de las relaciones que se construyan entre los espacios preferenciales latinoamericanos: el de la Alianza del Pacífico y el del Mercosur. Es una cuestión de interés económico pero también de fuertes connotaciones geopolíticas. Cabe tener presente que para varios países de la Alianza del Pacífico sus relaciones en todos los planos con países del Mercosur, pero especialmente con la Argentina y el Brasil, son muy estrechas y trascienden al comercio.
De allí la importancia de formular la pregunta sobre si entre ambos espacios preferenciales latinoamericanos habrá complementación o, por el contrario, si predominarán visiones contradictorias. Es una pregunta que han instalado algunos de los comentarios periodísticos publicados en ocasión de la Cumbre de Cali. Y es una pregunta que requerirá tiempo para obtener una respuesta fundada en argumentos sólidos y no sólo ideológicos o emocionales. Entre otras razones para poder tener una idea más clara de cuáles son los compromisos que finalmente se plasmen en el espacio de la Alianza del Pacífico y para poder apreciar el real alcance de la actual “metamorfosis” del Mercosur, resultante especialmente de cambios en su membresía, de la conveniencia de capitalizar la experiencia acumulada desde su creación, y de su recomendable adaptación a realidades nacionales, regionales y globales muy diferentes a las del momento fundacional.
La Alianza del Pacífico es el equivalente a una casa a construirse. Estaría la voluntad de hacerlo y se están discutiendo los planos. Luego comenzará la construcción efectiva, la que a su vez podrá quedar impactada por la dinámica de cambio que se está operando en su contexto externo. A su vez el Mercosur es el equivalente a una casa también en construcción –la experiencia actual de la UE demuestra que ésta es una realidad constante de los procesos de integración-, pero que ya requiere ser ampliada y ajustada a las nuevas realidades de sus propietarios y del entorno en el que se insertan.
Ambas construcciones se desarrollan en los marcos institucionales más amplios que existen en la región. Todos ellos apuntan también a asegurar la gobernabilidad regional –en términos de paz y estabilidad política- y no sólo en el plano económico. Ellos son, en particular, el de la ALADI y la UNASUR –en cierta medida también el de la CELAC-. Se cuenta además con instituciones regionales que pueden cumplir una función muy útil en facilitar la articulación entre los dos procesos de integración, tales como la CEPAL y la CAF-Banco de Desarrollo de América Latina.
¿Cómo lograr entonces que ambos procesos se complementen, generando convergencias de políticas de desarrollo y comerciales, y logrando la articulación creciente de cadenas de valor transnacionales? Es quizás ésta la pregunta central sobre la que trabajar hacia adelante entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico, potenciando al máximo la capacidad instalada en el ámbito de las instituciones regionales antes mencionadas.
Texto completo en www.felixpena.com.ar
(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.
Félix Peña
