Negociaciones MERCOSUR-UE. El gran complicador.
Estamos todavía en una etapa intermedia de la negociación. Mientras MERCOSUR se mantiene en una posición aperturista, sin sectores sobre los que decide no negociar a priori, la Unión Europea basándose en la normativa internacional sobre libre comercio, se reserva el derecho de retirar una franja de productos del flujo comercial; y justamente es el que coincide con los productos agrícolas, de vital interés para el MERCOSUR. La interpretación del concepto de zona de libre comercio, se transforma así en el gran complicador de las negociaciones. Así lo sostuvo el ministro de Dirección del MERCOSUR de la Cancillería argentina, Roberto Alejandro Salafia, en un seminario organizado por el Centro Argentino de Relaciones Internacionales (CARI) el miércoles 23 de marzo. El funcionario se refirió además a la parálisis sufrida por la negociación a mediados del año pasado, ante la esterilidad del resultado del intercambio de ofertas. Y a la última decisión de los negociadores del MERCOSUR de redefinir los parámetros, con el fin de establecer un trato especial y diferenciado, dada la asimetría entre las partes. Pero deberán quedar reflejadas concretamente en normativas que provean ventajas al bloque menos poderoso tanto en lo que se refiere al comercio de bienes, como de servicios, compras gubernamentales, inversiones y protección de marcas.
Desde la firma del Tratado de Asunción, el Mercosur queda abierto a la incorporación de los demás Estados Latinoamericanos que forman parte de la Asociación Latinomericana de Integración (ALADI). El ambicioso proyecto de constituir una unión aduanera con un arancel externo común hacia la conformación de un Mercado Común hizo que se dificultara esta incorporación.
Por un lado, los países que constituían la Comunidad Andina ya tenían un objetivo de alcanzar un arancel externo común propio; en el caso de Chile, disponía de una política económica dirigida a un proyecto muy concreto, que incluía un relacionamiento internacional con un arancel único, que hacía dificultosa su incorporación al MERCOSUR.
El primer paso que produjo el bloque del MERCOSUR a partir de 1994 en el ámbito internacional, fue buscar una asociación que lo relacionara básicamente con los Estados parte de la ALADI, que comprende un conjunto de acuerdos, muchos a nivel bilateral. Al consolidarse el MERCOSUR en 1995 con la instauración de un arancel externo común (AEC) propio, se hizo necesario que todos los compromisos bilaterales que cada uno de los socios del MERCOSUR mantenía con otros países de ALADI, de alguna forma fuesen ordenados. Esto para que no existieran perforaciones al AEC por la continuidad de la vigencia de esos acuerdos bilaterales preexistentes. Por eso, el primer esfuerzo fue la renegociación de los acuerdos bilaterales con los demás socios de ALADI en conjunto. Esto se plasmó con los primeros acuerdos negociados en conjunto por el MERCOSUR con Chile y Bolivia. De esta forma los acuerdos de preferencias comerciales devinieron en acuerdos de libre comercio, rumbo a la constitución de una zona de libre comercio, en consonancia con las orientaciones de la ALADI.
Estas negociaciones conjuntas del MERCOSUR permitieron que en el ’95 y ’96 se firmaran los primeros acuerdos comerciales con Chile y Bolivia para constituir una zona de libre comercio (ZLC), que en este momento está prácticamente funcionando. Quedan todavía algunos sectores sensibles que no forman parte de la ZLC, en particular con Chile, como el trigo, harina y aceites, para los cuales se están negociando esquemas de integración.
Al mismo tiempo que se firmaban estos acuerdos, se mantuvo el objetivo de llegar a otros similares con el resto de los países de ALADI.
Negociación bloque a bloque
En 1995 se firma en Madrid un Acuerdo entre MERCOSUR y la Unión Europea de carácter mas ambicioso, ya que establecía la conformación de una Asociación Birregional, es decir bloque a bloque.
La característica fundamental es que en esta negociación entre bloques la Unión Europea, que siempre había sido el espejo en que MERCOSUR se había mirado para ir estableciendo sus metas de integración, negociaba con otro bloque como el MERCOSUR, que en ese momento acababa de firmar Ouro Preto, acababa de entrar en vigencia el AEC y de establecerse el libre comercio entre la mayor parte de los sectores. A pesar de estar en conformación, en el año 1995 MERCOSUR entró en un proceso de gran dinamismo, lo que atrajo el interés de la Unión Europea en firmar un Acuerdo con el ambicioso objetivo de establecer una asociación birregional trabajando en tres áreas principales: política, de cooperación y comercial. Desde el punto de vista comercial, el objetivo era establecer una zona de libre comercio entre los dos bloques.
Si bien las negociaciones comerciales son en general largas y complicadas, llama la atención que en 10 años no se haya podido arribar al acuerdo comercial que esperábamos.
Es cierto que el objetivo del Acuerdo no alcanza solamente al comercio de bienes, sino que además incluye la liberalización en otras áreas como la de servicios, inversiones y compras gubernamentales. Hay que destacar que los intereses de ambas partes son bastante diferentes, lo que ha complicado las negociaciones desde su inicio.
En la década de los ’90 las reuniones del Comité birregional pasaron mucho tiempo tratando de definir las características de las negociaciones, pero no se llegó a un acuerdo. Es por este motivo que en 2001 se decidió trabajar sobre listas de productos (canastas) a liberalizar en el comercio de servicios. Las listas incluían el cronograma de liberación de aranceles en distintos periodos de tiempo; había grupos de liberalización inmediata, otros a cinco años de la constitución del Acuerdo, otro a diez años y el resto en un tiempo posterior.
El gran complicador
Existe un tema que podría identificarse como un gran complicador de las negociaciones con la Unión Europea, que es el concepto de zona de libre comercio, lo que implicaría que todos los productos participantes del flujo comercial llegan a un arancel 0. Sin embargo a nivel internacional, el concepto de zona de libre comercio no es tan amplio. De acuerdo con la definición de la Organización Mundial de Comercio (OMC) una ZLC se caracteriza por haber arribado a un acuerdo de comercio en lo sustancial, con porcentajes que fluctúan entre 80% y 90% de los productos incluidos. En general, los países dejan reservado el derecho a no liberalizar un 10% del universo de los productos. Este es precisamente el nudo que complica las negociaciones. Esto es así porque el MERCOSUR tiene intereses muy definidos en referencia a la liberalización, que son básicamente los productos agrícolas y agrícolas - procesados. Esto hace que MERCOSUR esté en una posición mucho más aperturista, sin que existan sectores sobre los que decida no negociar a priori; hay productos sensibles como el automotriz, el acero, pero esto no es óbice para que el MERCOSUR esté dispuesto a negociar todo el universo arancelario.
La Unión Europea, basándose en que la Normativa Internacional sobre Libre Comercio, se reserva el derecho de retirar una franja del flujo comercial; y justamente coincide con los productos de interés del MERCOSUR.
Por otro lado, la Unión Europea pretende que MERCOSUR funcione como Unión Aduanera para garantizar la libre circulación de sus productos dentro del territorio del bloque del Cono Sur, cuestión en la que el MERCOSUR está trabajando por requerimientos propios, independientemente de las exigencias de este acuerdo.
La Decisión 54 firmada en la última Cumbre de Ouro Preto, nos va a ayudar internamente a perfeccionar la ZLC y al mismo tiempo cumple con los requisitos de la negociación con la Unión Europea.
En esta última etapa de negociación abierta en 2001 con el intercambio de ofertas de canastas de productos, no se ha llegado a avanzar en el acuerdo. El MERCOSUR encuentra, en referencia a los productos de interés comercial, que la Unión Europea no está dispuesta a trabajar sobre la eliminación de restricciones arancelarias y no arancelarias; o si lo está sólo sobre una preferencia fija del 20% o el 30%. Otra alternativa que estudia es la de conceder al MERCOSUR una cuota para el ingreso de sus productos. Pero de acuerdo al análisis de nuestros negociadores, el incremento del acceso al Mercado Europeo es aún muy reducido ante la presentación de sus últimas ofertas. Y no se justificaría llegar en este momento a un acuerdo.
Frente a esta parálisis que sufrió la negociación a mediados del año pasado, ante la esterilidad del resultado del intercambio de ofertas, se decidió en las reuniones de Lisboa de octubre y de Río de Janeiro de diciembre de 2004, organizar una reunión de coordinadores que intentaría concretar la reunión a nivel de Ministros para el mes de abril.
En este sentido se redefinieron los parámetros de la negociación. MERCOSUR reitera la necesidad de establecer un trato especial y diferenciado, dada la asimetría entre las partes negociadoras. De esta manera, este principio debería reflejarse en normativas que permitan que el MERCOSUR podría liberalizar no más del 90% de sus productos, y por el contrario, la Unión Europea, como bloque más poderoso, liberalizar prácticamente el 100% de su comercio de bienes. Los mismos parámetros deberán regir para las negociaciones de servicios, compras gubernamentales, inversiones y protección de marcas.
Como síntesis, estamos todavía en una etapa intermedia de la negociación. Un acuerdo sobre los parámetros de negociación aceleraría el proceso por el intenso trabajo realizado en estos diez años, especialmente en lo que se refiere a los análisis sectoriales.