Políticas domésticas. Complemento de la integración

Cuando uno mira la historia de la integración de la Argentina en la economía internacional en los últimos 30 años, se encuentra con una serie de indicadores que son muy contrastantes. Por un lado, a pesar de que la división entre fenómenos reales y financieros, o productivos y especulativos es una clasificación que puede dar lugar a alguna ambigüedad, sigue siendo una forma de organizar apropiada de algunas variables económicas.

Desde el punto de vista real, desde el punto de vista de los flujos de comercio y de los flujos de inversión extranjera directa, lo que encontramos es, como tendencia, un bajo coeficiente de apertura de la Argentina, una economía cerrada al resto del mundo, no necesariamente por una política comercial sino en términos de lo que el comercio exterior representa como proporción de la actividad económica global.

Una inserción comercial por el lado de las exportaciones bastante precaria, muy pocos productos explican la mayor parte de las exportaciones, pocos mercados explican la mayor parte de los destinos y muy pocas firmas explican la mayor parte de las exportaciones. En la década del ’90, cuando hubo un boom de exportaciones, las exportaciones de productos agrícolas y agroindustriales, más petróleo, más automóviles, explican dos terceras partes del crecimiento total de las exportaciones. Uno es comercio administrado, los otros dos son reformas que tuvieron un impacto sobre el lado de la oferta (tanto sector agropecuario como en materia energética). Y lo que es peor, cuando uno mira la inserción de la Argentina desde el punto de vista real, es que además representamos medio punto porcentual e las exportaciones mundiales. Si miramos la inversión extranjera directa, también en los ’90 hubo un gran boom de ingreso de capitales al país, con un fuerte contenido en materia de destino de esta inversión hacia la producción de bienes no transables, que no tienen un impacto directo sobre la competitividad internacional y la inserción productiva de la Argentina.

Si damos vuelta la página y miramos la integración de la Argentina desde el punto de vista financiero, encontramos una historia completamente diferente desde mediados de la década del ’70. Antes de la crisis del 2001, la Argentina representaba un cuarto del valor de la capitalización de los mercados emergentes de deuda. Es decir, el 25% del valor total que se transaba en los mercados internacionales de capital en relación a los países emergentes, eran bonos argentinos. Nuestra integración en los financiero ha sido tan profunda que incluso, durante los ’90, tuvimos en la practica un patrón bimonetario funcionando en la Argentina. Esto era visto como algo bueno, recuerdo que a fines del año 2001 antes de la devaluación, había un debate muy vivo en la Argentina respecto a la conveniencia de dolarizar respecto a la conveniencia de sustituir el sistema bifinanciero en la Argentina por una banca off shore. O sea, aquí tenemos una asimetría en materia de integración en la economía mundial que es totalmente contrastante.

Consecuencias de esta asimetría: En primer lugar, una integración tan asimétrica hace a la economía sumamente vulnerable a los shocks externos. Una economía integrada básicamente a través de commodities, con muy pocos productos, con una alta integración financiera y un bajo coeficiente de apertura. Básicamente no tiene capacidad de ajuste frente a shocks que son parte necesaria de la realidad y que no van a desaparecer. Este es un problema muy grave, como quedó de manifiesto en la segunda mitad de la década de los ’90, cuando cambiaron las condiciones externas de la Argentina. Hay una segunda consecuencia de esta integración asimétrica, que es igualmente importante, que tiene que ver con qué miran los que toman decisiones frente a una crisis. Este tipo de inserción en la economía mundial genera, sin duda, una distorsión en la forma en que se mira y se reacciona frente a las influencias externas. Esto no tiene ninguna relación con políticas económicas saludables ni correctas, ni apropiadas, sino con un sentido común dominante en un determinado momento, y la necesidad de responder a él con iniciativas de política que sean consistentes con la forma en que se cree que ese sentido común dominante lee los actos de política. Esta segunda consecuencia ayuda a entender por qué el Gobierno de la Alianza, durante su gestión, implementó toda una serie de medidas económicas que en realidad, bajo el objetivo de enviar señales amistosas hacia los mercados, simplemente profundizó una depresión que venía desde el año ´98.

Las causas: El primer tema relativo a las causas es el relativo a las ideas, es decir, el papel que juegan las ideas en la formulación de la política pública. Tenemos horribles políticos y horribles economistas, dentro de la categoría en la cual me incluyo. El papel de las ideas y cómo se relacionan los que toman decisiones con las ideas dominantes en un periodo determinado juega un papel central. Si uno mira con detenimiento la década del ’90 en la Argentina y en el ámbito internacional cómo se construyen las ideas, queda muy claro es que hay una producción de ideas esencialmente auto generada en un ámbito sumamente reducido, auto referente y auto reproductivo, que es donde las ideas se consolidan y difunden. En particular en la Argentina, el consenso de Washington no fue aplicado, sino que lo que fue aplicado fue una versión extrema, si uno mira los diez puntos que resumían lo que en Washington era consensual a principios de los ’90, encuentra algunos principios que en Argentina fueron pasados por alto, como por ejemplo la no liberalización de la cuenta de capitales o mantener un tipo de cambio real, alto y competitivo. Entonces, el papel de las ideas y la forma en que éstas se leen ayuda a entender qué es lo que nos pasó.

El segundo aspecto fundamental está relacionado con las instituciones, internacionales y domésticas. Sobre las instituciones domésticas, tenemos una debilidad institucional que nos coloca en una situación muy precaria para intervenir con eficacia sobre la realidad.

El tercer tema que se refiere a las causas es el tema de los intereses. La Argentina en materia de intereses, es un país muy fragmentado, que no ha conseguido construir todavía una visión dominante de interés común, sino una sucesión de conflictos de intereses, que en parte son responsables de esta inestabilidad macro económica.

Perspectivas

Con relación a las perspectivas, hay tres cosas que quisiera mencionar. Primero, lo que hay por delante es muy lento, gradual y progresivo. Hay tres áreas que son claves desde el punto de vista de la política pública. La primera es la de preservar algunos equilibrios macroeconómicos básicos, no cualquier manera de preservar esos equilibrios es una manera constructiva. Pero hay un tema importante que es que la Argentina salió de la caja de convertibilidad sin hiperinflación, creo que es un elemento importante desde el punto de vista del capital colectivo que como comunidad hemos conseguido acumular.

El otro capital a nivel de la comunidad, es la situación fiscal. El ajuste fiscal que se ha producido sobre la base de la caída de los ingresos reales, de un sistema impositivo que es distorsionante, etc, es un activo fundamental que debemos preservar. La situación fiscal es lo que le da al sector público la capacidad de tener una posición y poder sostenerla en un proceso de negociación con actores sociales internos y externos. Este es un tema central, y lo peor que podríamos hacer es quemarnos el superávit fiscal con una política de gasto generosa. Por cierto, ni la estructura impositiva es suficiente ni la estructura de gasto lo es. Mas allá de las reformas que hay que hacer en estos dos campos, hay un piso por primera vez en décadas, hay una situación fiscal que permite plantear la relación entre el sector público y el resto de la sociedad de una manera diferente.

El segundo gran desafío es poner el foco, en materia de actividad pública, sobre la resolución de algunas fallas de mercado clave. Durante mucho tiempo vivimos bajo la idea generalizada de que el Estado no tenia capacidad de intervenir ni era necesario, y que con la integración en la economía mundial era suficiente. Tenemos un ejemplo muy revelador que es México. México ha tenido un notable aumento en su integración al mundo, el NAFTA es la integración para México en la economía global, y al mismo tiempo tiene grandes problemas internos que se han agravado paralelamente al NAFTA. Y tienen que ver con la debilidad de las políticas domesticas para poder aprovechar los beneficios que una integración mayor al resto del mundo ofrece. El ejemplo de México es un ejemplo muy educativo respecto a la necesidad de complementar lo que se hace en materia de integración al mundo con políticas domésticas que apunten a resolver fallas de mercados como el financiero, el de trabajo, el de educación, el de tecnología.

El tercer punto es el tema de la efectividad de las instituciones públicas. Sin instituciones alrededor de las cuales se construyan capacidades personales e institucionales esto no tiene arreglo. No es magia que va a ocurrir por simple cambio de incentivos en agentes descoordinados. También se requieren actores que coordinen la transformación, y un actor posible es el Estado. Es to requiere obviamente una renovación y un aumento en la eficacia de las instituciones públicas, y tampoco es un proceso que se decide con un decreto o con una persona. Lo cual me hace confirmar que, como la historia importa, si mejoramos va a ser una mejoría muy lenta. Pero si mejoramos, aun cuando sea lentamente, lo vamos a tener que acompañar con una noción de rendición de cuentas. No para cobrarle nada a nadie, sino que para que nosotros mismos, como comunidad, vayamos aprendiendo cómo se construye la política pública, cómo se expresan los intereses, y tratemos de tener una lectura de la realidad que sea menos ingenua. Las reglas son fundamentales, pero las reglas buenas. Y éstas enseñan que una comunidad tiene que tener capacidad de decidir frente al cambio en las situaciones. La capacidad de construir esa credibilidad, tiene que ver con el funcionamiento del sistema político.

Enfrentar el dilema interno para una acción internacional eficaz

Argentina en materia de acción internacional sufre de una cierta sobredosis, por lo menos en la retórica. La política exterior y la relación con el mundo es un reflejo de cómo nuestra comunidad digiere esa interacción. Tengo la impresión de que muchas veces usamos la acción internacional como un instrumento de la incapacidad de definir consensos y de resolver diferencias internas. Creo que el Mercosur es un instrumento importante, pero debe cumplir un papel positivo para la Argentina en materia de integración internacional y promoción del crecimiento. El Mercosur no nos sirvió para fijar reglas, en el caso de México, el NAFTA sí les sirvió para esto. Pero México tiene muchos problemas graves que no dependen de las reglas con EEUU, sino de las reglas internas.

Las reglas que se pactan en un acuerdo, no necesariamente se adecuan a mi realidad particular, es decir, cuando uno armoniza reglas entre países con niveles de ingreso per cápita diferente, el resultado es incontrolable. Hubo matrices de intereses convergentes entre la Argentina y Brasil (como en al ’86 o en el ’91), pero en el camino se fueron perdiendo y no se reconstruyeron.

Lo que importa es cómo domésticamente una sociedad procesa los desafíos que le impone una interacción con el resto del mundo. En la medida en que nosotros no consigamos enfrentar el dilema interno, no tendremos acción internacional eficaz, porque no sabremos para qué proyecto de país orientarla.