¿QUO VADIS MERCOSUR?

La opción por una alianza estratégica con Brasil como principal fundamento de nuestra política exterior –una de las pocas políticas de Estado que tenemos– constituye una revolución copernicana apoyada por la opinión pública y sólo resistida por algunos pocos estudiosos de las relaciones internacionales, economistas y hombres de negocios, que temen que las ventajas de la integración beneficien excesivamente a Brasil y poco a la Argentina, o que preferirían que nuestro socio principal fuera otro. Pero esta oposición es relativamente marginal y la experiencia indica que no tiene entidad suficiente para frenar el proyecto en que estamos embarcados desde comienzos de la década de los 80.

El carácter irreversible de nuestra alianza estratégica parece provenir principalmente del decidido apoyo que tiene en los partidos políticos de ambos países. Ningún partido político importante de la región se opone al Mercosur, y por el contrario, se muestran partidarios de su profundización, fortalecimiento y ampliación. Esta es la actitud acertada, y es la que en los hechos, parece consolidarse.

La vigencia de la democracia en los países de la región nos asegura que los pueblos tendrán en última instancia el control sobre la dirección del proceso y sus límites. No se trata entonces de un proceso tecnocrático fuera del alcance del poder político sino de un proceso político controlado por la opinión pública y el ejercicio de la democracia a través de elecciones libres.

Las vertientes económica y el política

Establecido que existe una poderosa voluntad política, ¿por qué caminos debemos avanzar para obtener los máximos beneficios políticos, económicos y sociales? Para responder esta pregunta debemos entrar aquí en el terreno de las opiniones, y, por consiguiente, de lo que es discutible y cambiante. En mi opinión y en principio, creo que los problemas generados por el proceso de integración se resuelven con más integración.

Creo que debemos distinguir - tal como ocurrió en Europa, que es nuestro modelo–, entre la economía y la política. Entre lo que fue la Comunidad Económica Europea como proyecto de integración económica y lo que es hoy la Unión Europea como proyecto de integración política basado en una constitución. Entre nosotros la distinción se dará entre el Mercosur, que es la construcción del mercado único, y la Comunidad Sudamericana, o Unión Sudamericana, según se decida llamarse, y que es el proyecto político que debe permitirnos en el futuro llegar a la máxima cooperación política posible, mediante la moneda común, la defensa común y la política exterior común. Todos estos objetivos requerirán una cuidadosa preparación y negociación, y por lo tanto, son de mediano y largo plazo, tal vez décadas.

El camino no será transitado fácilmente. Pero ¿por qué no pensar que la grandeza de la empresa justifica enfrentar su dificultad? Integrar, tanto para la política como para la economía, consiste en suprimir discriminaciones fundadas en la nacionalidad y eliminar trabas e impuestos, aranceles y tarifas a las transacciones y a la libre movilidad de las personas, capitales, bienes y servicios. Para ello es necesario armonizar legislaciones o legislar o reglamentar mediante normas comunes sectores de la actividad política, económica o social.

El primer objetivo es alcanzar progresivamente el mercado único. La Argentina no está en condiciones de enfrentar la globalización de la economía y política mundiales con su pequeña dimensión demográfica y económica. Los países miembros del Mercosur en su conjunto apenas alcanzan el tamaño de la economía de Italia. Eso muestra bien a las claras que las empresas de todos los países miembros obtienen un beneficio apreciable con la ampliación de su mercado y la preferencia que resulta del arancel cero. Mucho se ha hecho a este respecto en los trece años de vigencia del Tratado de Asunción. Las tarifas no percibidas, que ascienden a miles de millones de dólares, han estimulado el comercio intrazona y posibilitado el acceso de centenares de pequeñas empresas argentinas al comercio exterior, comenzando frecuentemente con el mercado brasileño.

Hay que impedir el retroceso que implicaría reintroducir las trabas que han sido eliminadas en cumplimiento del Tratado de Asunción por aplicación de su programa de liberación comercial. En particular la utilización de salvaguardias sería contraproducente, ya que generaría incertidumbre para el acceso a los mercados y, consecuentemente, orientaría la localización de las inversiones a favor del mercado mayor, que es el brasileño. Las trabas que se impongan como consecuencia de conflictos comerciales deben ser limitadas en el tiempo y de interpretación restrictiva. Es esencial que el principio de libre acceso a los mercados sea mantenido a rajatablas en beneficio de las economías de todos los estados miembros.

Esto no implica desconocer que los incentivos a la inversión deben ser disciplinados y armonizados, ya que la localización de las nuevas unidades productivas y la ampliación de las existentes no sólo depende de la efectiva libre circulación intrazona de bienes y servicios sino también de las exenciones impositivas y subsidios que se pactan con los inversores, ventajas que son ofrecidas no sólo por los gobiernos nacionales sino por los estaduales y aún municipios. Es decir, una feroz competencia incentivada por el premio del empleo de mano de obra y sus consecuencias sobre la actividad económica y política. Para que el mercado único sea viable este problema debe ser progresivamente resuelto.

El ritmo de avance hacia el perfeccionamiento del mercado único debe ser compatible con el funcionamiento efectivo de las economías nacionales. Todo proceso de integración implica modificaciones estructurales con los consiguientes beneficios y costos. Estos últimos frecuentemente se concentran en pocos sectores y empresas, con el consiguiente costo social. Es evidente que economías en crecimiento facilitan la ejecución de programas de reestructuración de los sectores o ramas de la actividad económica que resultan afectados por la liberación de los mercados. Hay que aprovechar las épocas de bonanza para eliminar trabas y actuar con flexibilidad en los tiempos de recesión recurriendo a soluciones pragmáticas para resolver controversias.

Eliminar trabas no es sin embargo suficiente. La armonización de políticas macroeconómicas prevista en el Tratado de Asunción, facilita sensiblemente el tránsito hacia el objetivo del mercado único. Es necesario también lograr la progresiva convergencia de las políticas industriales, agrícolas, comerciales, científicas y tecnológicas, educacionales y culturales. Por este camino se podrá llegar a una política monetaria común. Las variables principales para lograrla son las identificadas en 1991 en Maastrich para Europa: inflación, tipo de cambio, tasas de interés de largo plazo, resultado fiscal y deuda pública. El fin de la convertibilidad en la Argentina hace posible que el tipo de cambio de ambos países se haya estabilizado en aproximadamente 3 reales y 3 pesos. El mantenimiento de tipos de cambio similares es un factor importante de armonización que en mi opinión, debe mantenerse.

Otro tema importante es el de la libre circulación y residencia de personas en el mercado común. A fines del año 2002 los presidentes de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay - es decir, no sólo los miembros plenos del Mercosur sino los dos países asociados por acuerdos de libre comercio-, firmaron un convenio que permite la libre residencia de los nacionales de esos países en cualquiera de los otros. En un mundo en que la circulación y residencia de personas se encuentra muy restringido por todo tipo de trabas, esta decisión indica que la integración que estamos consolidando es de tipo más profundo y está inspirada en un affectio societatis más fuerte que la que resulta de meros acuerdos de libre comercio.

Los foros. Más allá de la liberalización del comercio

Las reuniones del Foro de Consulta y Concertación Política del Mercosur y los Estados asociados, de las que participan los cuatro miembros plenos y Chile, Bolivia y Perú, han adquirido creciente importancia. En septiembre pasado la realizada en Brasilia recibió los proyectos de normativas originados en las reuniones de los órganos dependientes del Foro, que incluyen las reuniones de Ministros del Interior, el Foro Especializado Migratorio, la reunión de Ministros de Justicia, la reunión de Ministros de Educación, la reunión especializada de Municipios e Intendencias y el Diálogo Institucional Mercosur – Comunidad Andina para la construcción progresiva de una Comunidad Sudamericana de Naciones.

Como puede apreciarse, se trata de temas que van mucho más allá de la liberalización del comercio de bienes y servicios, que son los temas centrales del Tratado de Asunción de 1991. En este Foro de naturaleza eminentemente política se consideran asuntos de gran trascendencia, como la negociación de un acuerdo marco sobre cooperación en materia de seguridad regional y sobre intercambio de información sobre dicha materia; las reglas aplicables a la transferencia de personas condenadas o sujetas a regímenes especiales. El proyecto de creación de un fondo de financiamiento para el sector educativo del Mercosur; la participación de los municipios e intendencias dentro de la estructura institucional del Mercosur y la coordinación del Mercosur en los organismos internacionales, especialmente las Naciones Unidas y sus agencias especializadas con sede en Nueva York y Ginebra. Esto último con miras a fortalecer la identidad política del Mercado Común del Sur en reuniones internacionales. Muchos de estos temas requerirían una revisión del Protocolo de Ouro Preto de 1994 y ya se está previendo un futuro Ouro Preto II.

En el pasado mes de junio los Presidentes de los estados parte del Mercosur y de los estados asociados manifestaron su determinación de estrechar las relaciones como base para la construcción progresiva de una Comunidad Sudamericana de Naciones. Existe acuerdo acerca de que este proceso abarque no sólo la integración económico-comercial sino también la infraestructura física y energética, mecanismos innovadores de financiamiento y diálogo político. En particular se destacó la importancia del proyecto IIRSA (Iniciativa para la Integración Regional Sud Americana, con la coordinación del Banco Interamericano de Desarrollo), que debe ingresar en una etapa de ejecución de los proyectos priorizados. El Foro político volverá a reunirse a fines de noviembre y la reunión de cúpula CAN-Mercosur en diciembre.

Los avances en lo institucional

La estructura institucional debe acompañar al desarrollo sustantivo del proyecto integracionista. Se han dado pasos importantes. Se ha fortalecido la Secretaría con sede en Montevideo, que ha dejado de ser meramente administrativa con la incorporación de un sector de funcionarios técnicos en derecho y economía que permitirá al director del organismo, el brasileño Reginaldo Arcuri, elaborar análisis y formular propuestas a los demás órganos.

En materia jurídica el Protocolo de Olivos instituyó un Tribunal Permanente de Revisión que se instaló en la ciudad de Asunción y que constituye un tribunal de alzada para las decisiones del Protocolo de Brasilia de solución de controversias, o por acuerdo de las partes así lo acordaran, podría actuar además como instancia única.

Se estableció también la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur, integrada por los embajadores de los países miembros acreditados ante la Secretaría en Montevideo y se dispuso que su presidencia recayera en una personalidad elegida por un período de dos años. Se eligió al ex presidente de la Argentina, doctor Eduardo Duhalde, cuya intensa actividad desde su designación le ha dado visibilidad y protagonismo al proceso de integración.

Cabe señalar por último que se ha dado un gran paso hacia la solución de un problema serio, que resulta de la falta de internación de la normativa Mercosur en los órdenes jurídicos internos de los Estados miembros. Un gran número de las normas no se ha internado, con lo que se generan situaciones de desequilibrio e inequidad. La solución alcanzada en la Cumbre de Iguazú mediante la Decisión 22 es la de que las normas de nivel reglamentario, de responsabilidad de los respectivos poderes ejecutivos, entren en vigencia en todos los países con la publicación de las mismas en los respectivos boletines oficiales nacionales, sin requerirse en lo sucesivo de normas adicionales de internación. Asimismo, estas normas Mercosur dejan sin efecto a las normas de menor jerarquía que se les opongan.

(*) Ex Subsecretario de Integración Económica Americana y Mercosur.